Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы

В параграфе 4.3. «Представительство региональных интересов через политические партии и профсоюзы» автор рассматривает особенности и роль взаимодействия региональной власти и политических партий в качестве специфического механизма представительства интересов.

Политические партии в регионах России в процессе своего становления перешли из состояния автономных «протопартий» начала 1990-х годов в состав клиентел, формируемых региональными руководителями, видными политиками и бизнесменами к середине 1990-х годов.

По мнению автора, в результате доминирования клиентарной модели представительства интересов до начала 2000-х годов, действовавшие в регионах партии и движения являлись либо филиалами партии власти, отделениями общероссийских политических объединений, пропагандирующих определенные идеологические установки и формирующие их местную клиентелу, либо своеобразными «приводными ремнями» региональной исполнительной власти, призванными осуществлять мобилизацию политических пристрастий населения регионов в пользу их руководства и обеспечивать ему легитимность в глазах центральных властей, параллельно выступая в качестве дополнительного лоббистского канала.

С точки зрения автора, обобщенно  можно выделить в России 1990-х годов  несколько основных моделей взаимодействия между официальными властями и политическими партиями и движениями региона, основанных на той или иной версии клиентарных отношений.

В первом случае региональные руководители выделяли в регионе определенное политическое объединение, превращая его тем самым в своего фаворита, в свою партию власти, возглавляя его самостоятельно либо приводя к руководству им своих людей. В качестве такого объединения могли выступать как местное отделение партии власти общероссийского масштаба (подобно НДР и «Единой России»), так и объединения регионального и межрегионального характера.

Второй вариант взаимоотношений  предполагал определенное дистанцирование регионального руководства от местных политических объединений и отделений общефедеральных партий с целью сохранения  имиджа внутрирегионального арбитра. Сильный глава региона использовал их в качестве дополнительного рычага для осуществления своей политики.

Наконец, третий вариант взаимоотношений  в 1990-е годы предполагал ставку регионального руководства на региональные структуры определенной политической партии или движения, в основе которой лежали личные политические пристрастия или интересы политической конъюнктуры.

Укрепление с начала 2000-х годов  административно-властной вертикали, вкупе с созданием партийной вертикали «Единой России», привели к доминированию в регионах филиалов «партии власти», ослаблению позиций и маргинализации ряда прежде влиятельных партийных образований.

Принципиальной особенностью новой  партии была тесная связь с госаппаратом, характерная для партий «картельного типа». Таким образом, «Единая Россия»  стала надстроечным вертикальным механизмом по отношению к клиентелам, сформированным на местах региональными лидерами. Партийный механизм «Единой России» также представлял собой клиентарную вертикаль, где в роли «патрона» выступали федеральные структуры исполнительной власти, а в роли клиентов – главы регионов. Влиятельные региональные политики и предприниматели использовали часть своего ресурса для поддержки «партии власти» на региональном уровне, получая в обмен поддержку федерального Центра как в случае перевыборов, так и для решения региональных проблем. В свою очередь, вступление в ряды партии власти обеспечивало действующих глав регионов дополнительным административным ресурсом.

Таким образом, как заключает автор, благодаря влиянию клиентарных отношений, региональные политические партии не являются полноценным субъектом региональных политических систем. Являясь составной частью клиентел региональных лидеров либо маловлиятельными филиалами федеральных партий власти, они выступают по преимуществу в роли пропагандистских и электоральных «машин».

Новый порядок утверждения глав регионов, вкупе с предоставлением права политическим объединениям, доминирующим в региональных легислатурах (то есть все той же «Единой России»), лишь закрепляет сложившееся положение вещей. Подобные обстоятельства не позволяют использовать весь конструктивный потенциал взаимодействия институтов региональной власти и политических партий, снижают возможности последних в деле представительства региональных интересов.

В итоге партии оказались неспособными в полной мере осуществлять свои традиционные функции рекрутирования политического персонала, политической мобилизации, интеграции и социализации, что снизило их совокупный общественно-политический вес.   

Далее автор характеризует роль профсоюзов в рамках механизма представительства  интересов, сформированного региональной политической властью. Именно профсоюзы воплотили в себе функциональную модель представительcтва интересов с поправкой на влияние клиентарных механизмов в современных российских регионах. Во времена СССР политическая позиция профсоюзов всегда была подчиненной, а линия их поведения в политике традиционно зависела от установок партии и государства.

С началом перестройки начался  процесс политической эмансипации  профсоюзов, стремящихся превратиться из посредника и агента власти в  автономного социально-политического субъекта и «монополизировать» право на представительство интересов социально-профессиональных категорий, как на общенациональном, так и на региональном уровнях. В ситуации политической и правовой неопределенности 1990-х годов «новые профсоюзы» стремились влиять через новую «демократическую власть» на проводимую ею социально-экономическую политику, акцентируя тем самым свою защитную функцию.

Но создать систему социального  партнерства в регионах «новым профсоюзам» не удалось вследствие сопротивления менеджмента предприятий и организационно-политической пассивности самих работников. Попытка добиться поддержки работников и трансформировать ее в политический ресурс с последующим расширением собственного влияния на власть потерпела неудачу.

В то же время в начале 1990-х региональные власти активно шли на взаимодействие с «новыми профсоюзами», устанавливая с ними «мягкие» клиентарные отношения, которые позволяли им успешно управлять хозяйственным комплексом региона и осуществлять задуманные экономические преобразования, вырабатывать и своевременно корректировать социальную политику, разрешать трудовые споры и регулировать социально-экономи-ческие отношения.

Однако неспособность эффективно влиять на работодателей и власть, процессы морального» и «политического» банкротства «новых профсоюзов» к середине 1990-х годов привели к тому, что потребность в них как в субъектах социально-политического взаимодействия исчезла к концу 1990-х годов как у федеральных, так и у региональных властей.

В итоге официальные профсоюзы (ФНПР) предложили властям, директорату и различным категориям работников своеобразное «картельное соглашение», предполагавшее возвращение к клиентарной модели отношений между трудом и капиталом, при формальном контроле властей и посреднической роли самих профсоюзных организаций.

Благодаря властям, профсоюзы стали участниками принятия значимых политических решений. Социальная опека, осуществляемая в отношении работников профсоюзами, дополнялась социальной и политической опекой, осуществляемой региональными властями. Региональные власти частично воспроизвели советскую модель взаимодействия с профсоюзами, восстановив их статус как посредников в  клиентарных отношениях с различными социально-профессиональными категориями населения регионов.

В то же время, как показал опыт целого ряда регионов, клиентарное взаимодействие с властью приносило профсоюзам не только выгоды, но и накладывало целый ряд ограничений на их деятельность. Главным таким ограничением стала политическая зависимость от власти. Поддержка политического курса региональных властей становилась обязательной, даже если этот курс был малоприемлем для лидеров профсоюзных организаций.

В конечном итоге, как заключает автор, торжество клиентарных форм взаимодействия региональной власти с такими акторами региональной политической системы, как политические партии и профсоюзы, существенно видоизменило механизм представительства интересов на уровне регионов, придав ему закрытый, непубличный, корпоративный и дискриминационный характер, существенно снизив эффект обратной связи между региональной властью и региональным сообществом.

Глава 5 «Политико-экономический механизм региональной политической власти» посвящена рассмотрению механизма, обеспечивающего региональной власти доступ к экономическим ресурсам через сетевые структуры, которые она выстраивает с разнообразными бизнес-акторами.

Параграф 5.1. «Политико-экономический механизм региональной политической власти: понятие и особенности формирования в современной России» характеризует роль и процесс формирования политико-экономического механизма региональной власти в новейшей истории России.

Важнейшим политическим ресурсом, которым  обладают регионы, по мнению автора, является их финансово-экономическая база. Связанные  с нею возможности позволяют  регионам отстаивать свои позиции на федеральном уровне, ослабляя свою зависимость от Центра.

Региональная власть для их получения  бывает вынуждена включиться в обмен с «группами вето», в число которых входят и субъекты бизнеса (как региональные, так и межрегиональные). От взаимодействия с ними зависят способность региональной политической власти конвертировать экономические ресурсы в социальные и политические, а также эффективное управление экономикой региона и успешное проведение социально-экономической политики.

Как следствие, в число механизмов региональной политической власти входят формальные и неформальные компоненты, образующие в совокупности политико-экономический механизм.

Автор исходит из положения о  том, что стратегии управления экономикой, использовавшиеся властями конкретных регионов в переходный период 1990 – 2000-х годов, были предопределены особенностями их взаимодействия с экономическим окружением (бизнес-акторами), а сами эти особенности – характером процессов трансформации экономических и властных институтов в России на рубеже ХХ – ХХ1 веков.

С конца 1980-х годов, и особенно начиная с периода 1990 – 1991 годов, Россия подверглась масштабным экономическим и политическим изменениям. Наследники прежнего экономического порядка – директорат предприятий и региональные политико-административные элиты – удерживали свои позиции пока новые политические институты были относительно слабыми.

На этой базе возникла многоуровневая система клиентарных связей, именуемая административным рынком, в рамках которого условно равноправные административные и хозяйственные акторы вели равноправный торг, обменивая «властные» ресурсы на экономические (то есть клиентела стала полицентричной).

После коллапса Советского Союза в 1991 году центральные органы экономического управления находились в хаотическом состоянии. Тем самым утвердилась автономия экономических акторов. Появилась возможность для политической экспансии директората промышленных предприятий, опирающегося на сформированные отраслевые сети, что требовало соответствующего институционального оформления в форме рыночных механизмов.

Вместе с тем, как показал  опыт пятнадцатилетнего реформационного  развития страны, сбалансированный рыночный порядок на основе законов не сложился. В итоге результатом взаимодействия региональных властных и бизнес-акторов в ситуации политической и хозяйственной неопределенности 1990-х годов стало заключение «неформального пакта» между властными и бизнес-акторами о выстраивании клиентарной модели отношений, ядром которых оказалась региональная политическая власть.

Изменение социально-экономического (и политического) контекстов, в рамках которых шел процесс формирования политико-экономического механизма региональной власти и складывались различные модификации клиентарных взаимоотношений региональной власти и бизнес-элиты в 1990-е годы, может быть описан по схеме: первоначальная институциональная и правовая неопределенность, связанная с либеральным курсом Федерального правительства, подкрепленная либерализацией цен и приватизацией, которые в конечном итоге укрепили позиции региональных властей и связанного с ними директората предприятий; «корпоративно-закрытая» модель региональной экономики, основанная на механизмах административного предпринимательства и тесной смычке региональных властей с директоратом крупнейших предприятий в условиях неразделенности собственности и управления, что не позволяло финансовой олигархии Центра взять под полный контроль ведущие региональные производства; переходный период после дефолта 1998 года, связанный с попытками региональных властей монополизировать экономическое пространство регионов за счет усиления веса административных инструментов управления региональной экономикой; относительно «открытая» модель региональной экономики после дефолта, связанная с экспансией ФПГ в регионы при поддержке Федерального центра с вынужденным демонтажом механизмов административного рынка и изменением позиций губернаторов, превратившихся в политических и бизнес-партнеров олигархов, с замещением прежнего директората предприятий менеджерами частных компаний, действующих в условиях разделения собственности и управления.

В рамках клиентелы, в обмен на предоставляемые  в той или иной форме (прямое финансирование, «натурналог», долевое участие, передача акций наиболее рентабельных предприятий  и т. п.) в распоряжение местной власти ресурсы, ее «клиенты» получали хозяйственные льготы как законного, так и незаконного характера (льготные кредиты и налогообложение, игнорирование их нарушений налоговыми службами, статус региональных «уполномоченных банков», ответственных за продвижение бюджетных средств, «административное прикрытие» в неблагоприятных ситуациях и т. п.).