Сутність, поняття та завдання аудиту ефективності використання бюджетних коштів

РОЗДІЛ  І 

ТЕОРЕТИЧНІ  ОСНОВИ РОЗРОБКИ І  ВПРОВАДЖЕННЯ АУДИТУ ЕФЕКТИВНОСТІ В БЮДЖЕТНИХ  УСТАНОВАХ 

1. Сутність, поняття та завдання аудиту ефективності використання бюджетних  коштів

     Вітчизняними  і зарубіжними дослідженнями  з питань державного фінансового  контролю доведено, що шлях до підвищення його ефективності лежить через удосконалення основних складових його системи, зокрема через уточнення відповідно до особливостей розвитку економіки держави мети, завдань і об’єктів контролю, функцій його суб’єктів та удосконалення форм контролю.

     Незважаючи  на те, що форми контролю в цьому  ряді займають останнє місце, недооцінювати  їх значення не можна. Адже від вибору форми контролю в значній мірі залежить його оперативність, затратність  та можливість внесення обгрунтованих рекомендацій щодо економії та ефективності використання трудових, матеріальних та фінансових ресурсів.

     Форма контролю – це багатофункціональний інструмент дослідження певного  явища, об’єкта, процесу, внутрішній зміст якого характеризується сукупністю застосованих прийомів (методів) контролю.

     Якщо  вдатися до історії, то у період функціонування радянсьої фінансової системи, якою саме і закладено підвалини сучасної української фінансової системи, не було передбачено іншого документального  способу здійснення аналізу фінансово-господарської чи управлінської діяльності підприємств, установ і організацій, аніж проведення ревізій (перевірок) державними контролюючими органами. Проте, на відміну від сьогодення, не було і такої широкої гами форм власності чи організаційних утворень, чим, частково, можна пояснити обмежений інструментарій тодішнього державного фінансового контролю.

     У системі, що існувала, одним із найкомпетентніших  і фахових контролюючих органів  вважалося Контрольно-ревізійне  управління Міністерства фінансів. Після проголошення незалежності України його функції перейшли до Державної контрольно-ревізійної служби України (ДКРС).

     Разом із переорієнтацією урядових структур на ринкову модель економіки в  країні почала формуватися низка  нових державних і недержавних інституцій, до функцій яких входить контроль за наповненням доходами бюджетів усіх рівнів, за законністю (і ефективністю) витрачання державних, бюджетних чи власних фінансових ресурсів, достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності (державна податкова адміністрація; Рахункова палата; Державна контрольно-ревізійна служба; Державне казначейство України; Пенсійний фонд України; Аудиторська палата України; аудиторські фірми).

     Розглянемо  ту частину системи державного фінансового  контролю, використання якої одному чи кільком із вищезазначених органів дасть змогу, навіть при обмеженій кількості фінансових ресурсів, що виділяються на реалізацію соціальних, комунальних чи ресурсорозробних програм, принести якнайбільше користі. Йдеться про аудит адміністративної діяльності, він же – операційний, управлінський аудит, чи аудит ефективності, завданням якого є визначення рівня ефективності, економічності й результативності державних програм, з боку значних обсягів бюджетних коштів, виділених під певні цілі.

     Ця  форма контролю суттєво відрізняєтьсяяк  від фінансового аудиту, так і  від ревізії. Обумовлено це тим, що метою  фінансового аудиту і в Україні, і в більшості інших країн  є оцінка достовірності бухгалтерського  обліку і фінансової звітності, а  метою адміністративного аудиту – оцінка рівня економічності, ефективності і результативності державних заходів, програм та діяльності структур, які перевіряються.

     Аудит ефективності – це форма контролю, яка являє собою сукупність статистичних, ревізійних і аналітичних дій, спрямованих на визначення рівня ефективності державних вкладень при реалізації запланованих цілей, встановлення факторів, які перешкоджають досягненню максимального результату при використанні визначеного обсягу трудових, матеріальних і фінансових ресурсів, та обгрунтування пропозицій щодо підвищення ефективності використання державних ресурсів

     Відповідно  головною метою аудиту ефективності є визначення слабких місць в  органіації виконання державних  програм, впливу цих недоліків на досягнення запланованих цілей та обгрунтування пропозицій щодо підвищення ефективності використання державних ресурсів.

     Виходячи  з такого поняття та головної мети аудиту ефективності окреслено основні  його завдання:

• визначення дійсного стану виконання державної програми;
• виявлення упущень і недоліків адміністративного, нормативно-правового та фінансового характеру, які перешкоджають своєчасному і повному виконанню державної програми;
• визначення рівня впливу встановлених упущень і недоліків на якість виконання державної програми (ефективність використання державних ресурсів);
• оцінка доцільності подальшої реалізації державної програми;
• обгрунтування пропозицій щодо її припинення чи забезпечення своєчасного та повного виконання із залученням оптимального (або додаткового) обсягу державних ресурсів.

      Отже, відразу ж привертає до себе увагу  те, що аудит ефективності на відміну  від ревізії, по-перше, не є формою суто фіскального контролю, бо його основне завдання не зводиться до виявлення фінансових порушень і  розкрадань, встановлення винних в цьому осіб та притягнення їх до відповідальності; по-друге, є більш функціональною, ширшою формою контролю, яка може включати в себе і ревізійні дії. (див. Таблицю 1)

      Ця  обставина, з одного боку, є перевагою  аудиту ефективності над ревізією, яку проводять державні органи, і дозволяє залучати керівників та інших працівників об’єктів контролю до пошуку слабких місць у виконанні ними державних програм.

      З іншого боку, повна заміна ревізії  аудитом ефективності в умовах сьогоднішнього розвитку економіки України ще багато років буде неможливою. Викликано це такими причинами:

• має місце високий рівень криміналізації фінансової сфери, а це вимагає застосування у боротьбі з порушеннями фіскальних форм контролю;
• не створено достатньої правової основи для здійснення в Україні аудиту ефективності;
• не вироблено критеріїв, за якими має оцінюватися виконання бюджетних програм, а відтак – ефективність спрямованих на їх виконання державних ресурсів;
• рівень фахової підготовки значної кількості ревізорів є недостатнім, щоб гарантувати правильне визначення ними проблем і гіпотез аудиту, застосування на практиці його прийомів і розробку за його результатами обгрунтованих рекомендацій щодо виконання державних програм.

При запровадженні  нової форми контролю потрібно враховувати таке:

1. Результати аудиту ефективності будуть найбільш повними, якщо його буде проведено за бюджетною програмою, за якою складено і затверджено в установленому порядку її паспорт.
2. Якщо виконавці бюджетної програми знаходяться в різних регіонах, то організатором аудиту ефективності має бути галузеве управління ГоловКРУ. Це викликано необхідністю визначення для дослідження всіма органами ДКРС єдиної проблеми та спільних гіпотез аудиту. При інших підходах надзвичайно складно узагальнити результати аудиту, а відтак – виробити обгрунтовані пропозиції щодо забезпечення своєчасного та повного виконання державної прграми.

      При плануванні такої роботи слід враховувати  і те, що, наприклад, на кінець 2004 року в Україні у стадії виконання  перебувало 220 комплексних цільових програм. При цьому протягом звітного року вони фінансувалися так: 7% програм – не фінансувалися взагалі, 60% - профінансовані на рівні до 15% визначеної потреби, 33% - не більше 50%.

      Як  уже було сказано, окремим напрямом підвищення ефективності контролю є поєднання елементів аудиту ефективності і ревізії. Такий підхід вимагає підвищення кваліфікації ревізорів з питань експертизи нормативно-правових актів, економічного аналізу і менеджменту, а також потребує посиленої аналітичної роботи галузевих управлінь ГоловКРУ з метою визначення, які питання в ході аудиту ефективності слід вивчити його специфічними методами, а які – чисто ревізійними.

      В ході аудиту ефективності доцільно поглиблено дослідити операції, які мають  ознаки нераціонального, неекономного використання бюджетних коштів, зокрема:

• використання бюджетних коштів на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням;
• придбання необхідних товаро-матеріальних цінностей (робіт, послуг) за цінами, які перевищували чинні у регіоні на ідентичні товари (роботи, послуги) на час здійснення господарської операції;
• придбання необхідних товаро-матеріальних цінностей, які не можуть бути використані на на заплановані цілі з причин: придбання їх в кількості, яка перевищує потреби і нормативні запаси; придбання морально і фізично застарілих цінностей або таких, що мають прострочені терміни використання; відсутність сертифікату якості або документації щодо їх застосування;
• попередня оплата необхідних товарів (робіт, послуг), яка спричинила дебіторську заборгованість на строк більше одного місяця, якщо інше не передбачено законодавством; оплата видатків, які не є першочерговими, за наявності кредиторської забогованості по захищених статтях видатків бюджету; капітальні вкладення в програми і проекти, які не реалізовані і припинені через втрату актуальності чи недостатнє фінансування;
• видатки на утримання основних засобів, які не використовуються або використовуються частково; непропорційне фінансування взаємопов’язаних видатків, від яких залежить надання належних послуг.

1.2 Економічна ефективність  застосування  адміністративнаого  аудиту в бюджетній  сфері  

      У чому ж полягає нагальність застосування адміністративного аудиту саме нині? Чому саме для державних об’єктів ? Будь-який суб’єкт господарювання недержавної форми власності, що створений із метою отримання прибутку, у разі невмілого, тобто неефективного, використання власних фінансових ресурсів приречений на поступове чи навіть стрімке згортання діяльності, що, врешті-решт, призведе до банкрутства. І навпаки, оптимальне використання власних коштів та розпорядження ними веде до збільшення прибутків суб’єкта і можливості залучення інвестицій. Ринковий механізм самостійно очистить поле для підприємницької діяльності од відвертих невдах.

      У структур, що здійснюють свою діяльність лише за допомогою бюджетного фінансування, ситуація інша. У разі невмілого (неефективного) управління отриманими бюджетними коштами вони обов’язково знову отримають чергову порцію належного їм фінансування без жодних негативних наслідків для себе, але постраждалими тоді будуть звичайні платники податків – погіршиться їхній майновий стан, вони недоотримають деякі товари, роботи, послуги

      Щоб унеможливити це, пропонується застосувати  аналог ринкового механізму в  бюджетній сфері – аудит ефективності (адміністративний аудит). А чому саме тепер ? Тому, що щорічний приріст обсягу дохідної частини бюджету занадто малий для того, щоб у екстенсивний спосіб шляхом збільшення бюджетного фінансування державних програм, особливо соціального спрямування, досягти суттєвого поліпшення кінцевого результату. Проте цього можна досягти за умови використання розпорядником бюджетних коштів рекомендацій з усунення недосконалих методів у реалізації державних програм, підвищення ефективності використання наданих ресурсів, що міститимуться у висновках аудиту адміністративної діяльності підконтрольного суб’єкта. Саме це і є головною метою аудиту.

      Підсумовуючи  сказане, спробуємо окреслити коло найважливіших питань адміністративної діяльності, що обов’язково треба  піддавати аудиту. Це:

• аналіз вихідних техніко-економічних умов цільвої державної програми , механізму реалізації програмних вимог;
• наявність альтернативних шляхів реалізації державної програми та можливість їхнього використаняя;
• вибір оптимальних методів досягнення мети при виконанні програми;
• раціональне використання чинної нормативно-правової й адміністративної бази для забезпечення максимального ефекту;
• наявність чи відсутність зайвих елементів виконавчої структури програми, що не впливають на якість виконаної роботи і, в кінцевому підсумку, не несуть суттєвого навантаження при досягненні очікуваного результату;
• оцінка якості (після завершення програми) отриманих результатів.

РОЗДІЛ  ІІ

      ЗАГАЛЬНИЙ АНАЛІЗ СЕРЕДОВИЩА УСТАНОВИ ОБЛАСНОЇ ШКОЛИ ВИЩОЇ СПОРТИВНОЇ МАЙСТЕРНОСТІ 

2.1. Загальний аналіз  середовища установи 

    Базою для дослідження економічної  ефективності впровадження аудиту адміністративної діяльності є Обласна школа вищої  спортивної майстерності. Вона є міжвідомчим  учбово-спортивним і організаційно-методичним закладом, що забезпечує підготовку кращих спорсменів Рівненської області та їх найближчого резерву. Обласна ШВСМ належить до комунальної форми власності, є юридичною особою, має самостійний баланс, печатку та штамп з своїм найменуванням.