Частно-государственное партнерство

    Необходимо ужесточить ответственность должностных лиц органов исполнительной власти за нецелевое и неэффективное использование средств государственных и муниципальных бюджетов, применяя к виновным лицам в качестве мер наказания значительные сроки лишения свободы и конфискацию имущества в качестве основного или дополнительного вида наказания, внеся соответствующие изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации.

   Следует упростить и сделать абсолютно прозрачной систему взаимоотношения бизнеса и государственных и муниципальных органов контроля и надзора. Кроме того, оказание публичных услуг предпринимателям со стороны органов государственного и муниципального управления следует осуществлять с применением современных информационных и организационных технологий, минимизирующих возможность осуществления злоупотреблений должностным положением со стороны должностных лиц органов власти (т.е. максимально устранить влияние субъективного фактора во взаимоотношениях власти и бизнеса).

  Представляется, что данные мероприятия позволят обеспечить эффективное взаимодействие органов государственного и муниципального управления и частного бизнеса в целях преодоления последствий экономического кризиса и реализации приоритетных национальных проектов на территории нашей страны, придав им особую значимость и статус в политическом процессе России [3, с. 14 - 17]⁹.   

2.2. Особенности  государственно-частного партнерства  в России.

   Тема ГЧП в течение последних лет часто звучит на российском государственном уровне, активно обсуждается среди политиков, предпринимателей и экспертов, входит в тексты официальных программ и нормативных правовых актов. Вместе с тем официального понимания и нормативного толкования понятия ГЧП в настоящее время в России не существует. Общие вопросы ГЧП регулируются в России гражданским законодательством и до настоящего времени на уровне федерального законодательства отсутствует единый комплексный закон, определяющий политику государства в сфере государственно-частного партнерства и основы его регулирования. Основным федеральным актом в сфере ГЧП является федеральный закон РФ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г., однако он имеет ряд недостатков, в частности:

• Предусматривает только одну возможную схему ГЧП сотрудничества государства и частного бизнеса – ВОТ (“строй-управляй-возвращай”);
• Допускает возможность участия в соглашении только 2 сторон: концедента, (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) и концессионера (частный инвестор);
• Содержит прямой запрет на перемену лиц по концессионному соглашению до момента ввода в эксплуатацию объекта концессионного соглашения;
• Ограничивает свободу договора и предусматривает обязательность применения типовых концессионных соглашений, утвержденных Правительством РФ[4]¹⁰.

   Опираясь на мировой опыт становления отношений государственно-частного партнерства, России предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой классификации многочисленных форм реализации данного механизма. При этом важно юридически правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т.е. того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью[5]¹¹.

  Следует отметить, что  комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние — источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10–15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массивного притока инвестиций в производственную инфраструктуру. Однако значение политического аспекта государственно-частного партнерства для эффективной реализации проектов в рамках стратегии социально-экономического развития России до 2020 г. в настоящее время не стоит недооценивать. Многие проблемы низкой инвестиционной привлекательности или нежелания частного инвестора вкладывать средства в тот или иной сектор лежат не в экономической и даже не в правовой плоскости. Бизнес зачастую не видит ни стратегических инвестиционных целей, определенных государством, ни самой готовности со стороны государства образовать коалицию с бизнесом на равноправной основе, то есть на принципах партнерства.

   Нам думается, первым шагом в решении данной дилеммы должно стать объявление принципа государственно-частного партнерства на политическом уровне. Это имеет важнейшее политическое, экономическое и даже психологическое значение. Государство на самом высшем уровне должно признать, во-первых, что оно готово к сотрудничеству в форме партнерства (объявляет о возможности сотрудничества). Во-вторых, оно признает партнерство эффективной экономической формой, снимая тем самым все споры между различными экономическими школами и признавая правоту выбранной парадигмы. В-третьих, государство должно четко определить сферы государственно-частного партнерства и цели, которые оно преследует в рамках реализации этих проектов. Последнее важно закрепить на нормативно-правовом, вполне возможно, на программном или даже законодательном уровнях (в форме конкретных целей и принципов).

   Кроме того, следует разработать ряд приоритетных национальных проектов, посвященных обеспечению экономической безопасности российского бизнеса от негативного и незаконного воздействия как их иностранных конкурентов, так и иностранных государств и международных корпораций. Например, создание и реализация национального проекта "Обеспечение экономической безопасности Российской Федерации" позволит не только обеспечить национальную безопасность страны, но и всех иных национальных проектов, так как основным условием их последовательной реализации является стабильное финансирование, которое возможно лишь путем достижения последовательного поступательного роста объемов российской экономики. Отдельные полномочия по координации процессов реализации приоритетных национальных проектов в области обеспечения национальной безопасности России следует предоставить Совету Безопасности Российской Федерации.

   Необходимо обеспечить адекватный и тотальный контроль за эффективностью и результативностью осуществления мероприятий в рамках приоритетных национальных проектов. Основная роль в механизме подобного контроля должна принадлежать Президенту Российской Федерации, который будет координировать работу иных органов, осуществляющих надзор за реализацией национальных проектов [6, с. 2 - 4]¹². Во избежание нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств, направляемых на финансирование приоритетных проектов, следует законодательно внедрить понятие аудита эффективности использование средств государственных и муниципальных бюджетов и деятельности органов государственного и муниципального управления. Данная разновидность управленческого аудита широко используется за рубежом и состоит в оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятии рекомендаций по совершенствованию их работы, причем его главной целью является повышение эффективности управления общественными ресурсами [7]¹³.           Аудит эффективности деятельности органов исполнительной власти следует поручить системе контрольно-счетных органов государственной власти во главе со Счетной палатой Российской Федерации.

   Необходимо разработать систему мер государственной поддержки частных предприятий в реальном секторе экономики страны. Данную поддержку следует оказывать на конкурсной основе, отдавая приоритет экономическим программам, предусматривающим развитие инновационных, наукоемких отраслей экономики России с высокими показателями производительности труда. В связи с этим выделению бюджетных средств частному бизнесу должны предшествовать государственная научная экспертиза программ развития и конкурсный отбор по заранее определенным критериям в рамках реализации отдельных приоритетных национальных и региональных проектов.

   Необходимо ужесточить ответственность должностных лиц органов исполнительной власти за нецелевое и неэффективное использование средств государственных и муниципальных бюджетов, применяя к виновным лицам в качестве мер наказания значительные сроки лишения свободы и конфискацию имущества в качестве основного или дополнительного вида наказания, внеся соответствующие изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации.

   Следует упростить и сделать абсолютно прозрачной систему взаимоотношения бизнеса и государственных и муниципальных органов контроля и надзора. Кроме того, оказание публичных услуг предпринимателям со стороны органов государственного и муниципального управления следует осуществлять с применением современных информационных и организационных технологий, минимизирующих возможность осуществления злоупотреблений должностным положением со стороны должностных лиц органов власти (т.е. максимально устранить влияние субъективного фактора во взаимоотношениях власти и бизнеса).

   Представляется, что данные мероприятия позволят обеспечить эффективное взаимодействие органов государственного и муниципального управления и частного бизнеса в целях преодоления последствий экономического кризиса и реализации приоритетных национальных проектов на территории нашей страны, придав им особую значимость и статус в политическом процессе России .

2.3.  Проблемы  реализации государственно-частного  партнерства в отечественной  экономике.

   В последние годы в России существенно повысилась роль механизмов государственно-частного партнерства в реализации проектов реконструкции и строительства инфраструктурных объектов в том числе. Однако такие проекты, отличающиеся большой капиталоемкостью и длительным сроком окупаемости. Однако, отсутствие в России опыта в осуществлении эффективного взаимодействия между государственным и частным бизнесом в инновационной сфере является существенным препятствием,  требует тщательного изучения опыта зарубежных стран по практической реализации тех или иных моделей ГЧП, а также выработки подходов к решению этой проблемы.

   В нашей стране очень тяжело, в течение многих лет, через Государственную думу «проходят» законы о концессиях, о платных дорогах, о морских портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Именно эти законы призваны стать правовыми «кирпичиками» государственно-частного партнерства. Но фундаментом здания ГЧП должен стать, как нам представляется, закон о государственной собственности. Именно концепцию этого закона должны развивать упомянутые выше отраслевые законы. Наконец, еще один сегмент правового обеспечения ГЧП составляют подзаконные нормативные акты — инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т. п.), разрабатываемые в агентствах и службах.

    Отсутствие в России основной формы ГЧП — концессий — обычно объясняют субъективными факторами: низким уровнем правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной думы, лоббизмом отдельных групп, слабостью институтов гражданского общества и т. п. Но главное препятствие на пути концессий, с нашей точки зрения, носит объективный характер: это отсутствие в России концепции управления государственной собственностью. Государство должно, как это сделано в других странах, посредством концепции, доктрины и законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми негативными последствиями для государства, общества, да и для бизнеса тоже.

   Неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и других важнейших нормативных актов обусловливают чрезвычайно высокие риски инвестирования частных средств, в объекты принадлежащей государству инфраструктуры. Законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности за частными компаниями в рамках концепции ГЧП (в первую очередь, концессий), предоставление правовых гарантий этим компаниям по возврату вложенных средств позволит значительно снизить риски частных инвестиций и активизировать процесс привлечения отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.

   Государство должно четко сказать бизнесу: есть объекты хозяйственной деятельности, остающиеся в государственной собственности, для развития которых необходимо привлечение частных инвестиций, «ноу-хау», механизмов частнособственнического управления, но без изменения базовых отношений собственности. То есть права собственности на эти объекты остаются за государством. Права пользования ими передаются бизнесу. Государство гарантирует законодательством и заключаемыми договорами возврат инвестору вложенных средств. Кроме того, нужно однозначно пресечь посягательства бизнеса на собственность, которая по закону не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Ненормально, когда в законе о естественных монополиях РФ даже не упомянуты категории «государственная собственность» и «федеральная собственность». Это порождает у бизнеса иллюзию, будто он на законных основаниях (точнее, пользуясь пробелами в законодательстве) может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и целями бизнеса, устанавливать свои «правила игры», обходя конкурентов [9]¹⁴.