Государственная служба. Опыт зарубежных стран

3. «Германские» страны (Германия, Австрия, частично Швейцария).

Основные признаки:

значительное регулирующее влияние центра на развитие территорий; кооперативные механизмы организации управления территориями; значительная свобода в осуществлении обязанностей администраций территорий; административное поведение, как комбинация строгости и гибкости при применении публичного права; использование рыночных механизмов в публичном управлении на местном уровне; значительное влияние этики социального государства в сочетании с этикой правового государства.

4. «Скандинавские» страны (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия, Исландия).

Основные признаки:

сочетание менеджериальных, правовых и переговорных управленческих культур и признаков на всех уровнях государства; власть центра сочетается со значительными полномочиями местных органов и активным участием населения в процессе принятия решений на местах; между этими странами можно обнаружить и довольно значимые различия, связанные со степенью проявления различных управленческих культур.

Между перечисленными группами стран сравнение можно проводить по следующим критериям:

степень приватизации общественных услуг и функций; уровень внедрения рыночных элементов в госуправление; особенности реорганизации структуры госуправления; уровень децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; положение государственных служащих.

1.2.1 «Англосаксонские» страны

Реформы проводятся с начала 80-х годов 20 века (в США - наиболее активно с 1993 г) В Великобритании "Менеджериальная революция" начата в 1979 году. Приняты ряд программ, определяющих основные направления реформы: "Действенность и эффективность гражданской службы" (1982), "Инициатива следующих шагов"

(1988), "Гражданская хартия" (1993).

Административная реформа проходит в Великобритании в три этапа.

              На первом этапе реформы (1979-1982) акцент ставился на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ. Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не экономия, а повышение эффективности является главной задачей реформы.

              Второй этап (1983-1986) проходит под лозунгом "экономия, производительность, эффективность". На этом этапе политическая программа правительства включает:

широкую приватизацию предприятий государственного сектора; развитие финансового менеджмента в государственном управлении; совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала.

              На третьем этапе основные изменения касаются культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставятся задачи:

широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления; углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирования и выработки политики); повышения качества услуг; ориентации при оказании услуг на нужды потребителя.

              В настоящее административные реформы продолжаются: одними из центральных вопросов ставятся возрождение и развитие местного управления и парламентская модернизация.

              В США реформа государственного управления проводилась сначала республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов во главе с Б. Клинтоном. Республиканцы взяли курс на сокращение государственных расходов и провели широкую приватизацию государственных предприятий и услуг. В целом, однако, изменения в государственном управлении определяются в первой половине 80-х годов законом о реформе государственной службы (1978 г) и идут под знаменем "нового государственного менеджмента". В 1986 г. создается комиссия Волкера для анализа состояния дел в государственной службе, результаты деятельности которой свидетельствуют о падении ее авторитета.

Радикальные изменения в государственном управлении начинаются в начале 90-х годов, когда под руководством вице-президента А. Гора определяется стратегия реформирования государственного управления на менеджериальной основе, используя идеи книги Д. Осборна и Т. Гэблера "Обновленное управление" (1998). В целом программа административной реформы была изложена в докладе А. Гора "Национальный обзор эффективности исполнения"

(1993 г).

Как подчеркивает Дж. Томпсон, есть ряд важных отличий этой реформы от предыдущих изменений в государственном управлении:

во-первых, она нацелена скорее на "реорганизацию", чем на перемены в методах предоставления услуг; во-вторых, главной "мишенью" перемен являются не политические назначенцы или высокопоставленные члены карьерной службы, а рядовые федеральные наемные работники; в-третьих, внедрение реформистских рекомендаций не зависит в целом (и даже по содержанию) от одобрения конгрессом; многие перемены осуществляются под контролем чиновников исполнительной ветви.

Уже к середине 90-х годов большинство штатов провели реформы, которые можно было бы обозначить как "обновление". Особенно это касалось тех компонентов, которые связаны с общим управлением качеством, приватизацией, налаживанием партнерства между общественным и частным секторами.

Модель государственного менеджмента в Новой Зеландии отличается радикализмом при внедрении рыночных элементов в управление общественными делами. Законодательно административная реформа была оформлена такими законами как, Акт о предприятиях государственной собственности 1986г., Акт о государственном секторе 1988г., Акт об общественных финансах 1989г., Акт о фискальной ответственности 1994г. Эти законы внесли существенные изменения в структуру и методы осуществления государственного управления и государственной службы. К основным направлениям политики административной реформы и особенностям новозеландской модели государственного менеджмента можно отнести  следующие:

оставление за центральным правительственным уровнем ключевых полномочий и обязанностей с ограниченной их передачей субгосударственным уровням; акцент на повышение результативности исполнения, как на институциональном, так и на индивидуальном уровнях (кратковременные контракты найма на работу, системы оценок на основе эффективности исполнения, системы продвижения по службе и т.д.); институциональное размежевание коммерческих и некоммерческих функций; разделение консультативных, снабженческих и регуляторных функций и связанное с этим разделение ролей держателя фондов, покупателя и поставщика; широкое использование "контрактов" различного рода с определением сущности требуемых действий и соответствующих обязанностей агентов и руководителей. Это могут быть. К примеру, соглашения об исполнении между министрами и главами исполнительных отделов, соглашения о закупках между министрами и отделами, соглашения между держателями фондов и покупателями, между покупателями и поставщиками. Вводятся более точный мониторинг и системы обзоров "контрактов"; развитие интегрированного и относительно изощренного стратегического планирования и систем управления эффективностью исполнения во всем общественном секторе. Ключевыми элементами являются определение министрами стратегических и главных результатов и включение их в соглашение об исполнении с главами отделов и в соглашения о закупках; устранение, где это возможно, двойной или множественной отчетности в государственном секторе и отмена объединения центрального и местного демократического контроля над государственной службой; максимальная децентрализация производства, управления и принятия решений, особенно в отношении к выбору и закупкам необходимых ресурсов и управления человеческими ресурсами; внедрение системы финансового менеджмента, основанной на учете доходов и издержек в конце деятельности, различии между результатом и производительностью, на системе ассигнований с учетом доходов и издержек; сильная поддержка и расширенное использование конкурентного тендера и контрактной системы при слабом обязательном требовании рыночного испытания.

              В Австралии реформа государственного управления и государственной службы также ведется под флагом менеджеризма и эффективности. Однако Австралия следовала более прагматическому смешению принципов и практики в процессе проведения реформы в противоположность теоретически направляемой реформе в Новой Зеландии.

В 1984г. лейбористское правительство провело реформу законодательства, рассчитанную на развитие финансового контроля, подвижности государственной службы и ее открытости конкурентной борьбе. Большое внимание уделяется здесь взаимоотношению центра и составляющих австралийскую федерацию штатов. Хотя большинство социальных отраслей находится в ведении штатов, тем не менее, отмечается рост вмешательства центра в управление ими.

Реформа государственной службы включала три стратегии:

(1) повысить степень сменяемости, облегчить передвижение руководителей отделов и всех высших чиновников, сделать их положение менее защищенным;

(2) увеличить степень зависимости чиновников от правительства, облегчить назначение сторонников правительства в министерские отделы;

(3) передать функции Совета государственной службы Министерству финансов.

В 1995г. впервые был опубликован ежегодный доклад Руководящего комитета по проверке предоставления услуг в сообществе и штатах с множеством данных о производительности и эффективности для основных социальных услуг.

1.2.2  «Наполеоновские» страны

              В данной группе стран внедрения рыночных технологий в государственную деятельность не было столь интенсивным, как это было в англосаксонских странах. Тем не менее, и они были затронуты общим движением за качество и эффективность в государственном управлении. Центром проводимых в этих странах реформ было централизованное государство и иерархически построенная государственная служба.

Следует так же отметить, что на реформы здесь, как и в других европейских странах, оказала влияние европейская интеграция.

Во Франции административные реформы начинаются в 80-е годы прошлого столетия. Их направленность - демократизация государственного управление и повышение его эффективности.

Эксперты выделяют три основных стадии реформ. В 1981г. когда к власти пришли левые, их стремление к реформам основывалось на следующих

предпосылках:

во-первых, они были убеждены, что государственный сектор способен служить обществу, а, следовательно, рост числа наемных работников в нем и национализация должны лечь в основу модернизации; во-вторых, они понимали потребность развития местного управления, что вылилось в программу децентрализации управления (1982 г).

Второй этап начинается в 1986 г. с формированием системы раздельного правления, когда президентская власть принадлежала социалистам, а правительство было сформировано правыми партиями. Официально идеология реформ стала базироваться на суждении "назад от государства".

Приватизация предприятий государственного сектора и понижение числа работников в нем стали отличительной чертой этого периода.

В 1988г. (начало третьего этапа) левые вновь стали правительственной партией и административная реформа стала строиться на необходимости объединения установок общественного и частного секторов, управления и общества, систематической модернизации государственной службы и управления, постоянной связи с рынком.

Децентрализация управления была дополнена темами деконцентрации полномочий и обязанностей, повышения производительности, совершенствованием планирования, конкуренции и т.д. В 1992г. "Хартия деконцентрации" ставила задачи повысить роль отделов министерств, чтобы они могли представлять национальные интересы перед усилившимися местными властями. Другой задачей было усовершенствовать работу по повышению эффективности общественного сектора путем передачи обязанностей управления на местный уровень и закрепления за центром функции формирования политики, оценки и контроля.

Наряду с такими традиционными оценочными и контрольными институтами, как, например, Министерство экономики и финансов, были созданы межминистерские оценочные комитеты (1990г). Проводилось совершенствование системы планирования, согласования (формальная процедура консультаций, используемая администраторами для координации активности частного и публичного сектора экономики, особенно в отношении инвестиций), осуществлялась реорганизация центральных ведомств и развились новые виды государственных и полу государственных структур Реформа государственного управления в Нидерландах так же начиналась в 80-е годы 20 в. в условиях выросшего государственного сектора и большой централизации управления. Это были результаты развития в предыдущие десятилетия "государства всеобщего благосостояния", подкрепленные законами, а также системой планирования и бюджетной политикой.