Государственная служба. Опыт зарубежных стран

В 80-90-е годы в государственном управлении начинаются изменения, нацеленные на децентрализацию управления и стремление более рационально расходовать государственные средства. С 1980 г. проводится реорганизация государственной службы с ключевыми идеями: акцент на ответственности и подотчетности, ценности денег и более профессиональном подходе к менеджменту. В это же время начинается движение за регионализацию управления. Оно началось с формирования новых региональных администраций в больших городах (Амстердам, Роттердам, Гаага, Утрехт) и прилегающих к ним территориях.

В дальнейшем была повышена компетенция и предоставлены управления; они же стали принимать участие в назначении представителя центра на местах.

Все это получило наименование "соуправления". Для финансирования муниципалитетов и провинций был сформирован Муниципальный и провинциальный фонд, руководимый центральным правительством и финансируемый частично за счет государственных налогов.

Гранты, предоставляемые центральным правительством, стали важным источником местных ресурсов. Одновременно с этим решалась задача понизить финансовую зависимость местных органов власти от центра.

В 90-е годы прошлого столетия в административную реформу вошла идея реорганизации правительственных отделов на основе разделения между ключевыми отделами ответственности за выработку политики и исполнительских функций.

полномочия принимать решения по вопросам местного значения местным органам

1.2.3 «Германские» страны

В данной группе стран административные реформы были в целом более скромными, чем в двух предыдущих группах.

Это объясняется рядом причин:

во-первых, более сильными традициями правового государства и веберовской модели бюрократии, особенно относительно центрального управления; во-вторых, развитым местным управлением, что снимало проблемы децентрализации и дерегуляции; в-третьих, относительно более стабильным развитием общества в 80-90-е годы прошлого века.

В Германии реформы были более всего заметны на уровне местного самоуправления, в Австрии - в сфере государственной службы, в Швейцарии

- на уровне кантональной и коммунальной администрации в некоторых отраслях управления.

Реформы в Германии проходят три основных этапа.

Первый этап (1968-1975гг.) проходит под знаком рационализации механизма управления на всех уровнях - федеральном, земельном и местном.

В числе ключевых реформ данного этапа:

территориальная реформа, связанная с укрупнением самоуправляемых территориальных единиц (число муниципалитетов понизилось к 1977 г. с 24 тыс. до 8,5 тыс.); функциональная реформа - передача части земельных функций на местный уровень; реформа федерального правительства, связанная с повышением инновативности управленческой деятельности, повышением кооперации в деятельности канцлера и министров, улучшением внутреннего планирования, введением системы научных консультантов; реформа государственной службы, включающая повышение вертикальной мобильности государственных служащих, развитие императивов эффективности и личных достижений на службе, преодоление разрыва между оплатой и требованиями к работе, расширение системы подготовки и переподготовки государственных служащих.

Второй этап реформ (1974-1990гг.) по основным направлениям пересекается с первым. Отличием является то, что проблемы переносятся на уровень земель и местного самоуправления.

Третий этап реформ (90-е гг.20 века) начинается после объединения Германии и направлен на создание новой системы государственного управления в восточных землях, на повышение роли земель в международных делах в связи с европейской интеграцией, совершенствование механизма перераспределительной политики доходов между федерацией и землями по горизонтали и вертикали. На данном этапе реформационные процессы в целом затронули только нижние уровни управления и не коснулись федеральной и земельной администраций.

В Австрии проект административной реформы 1988-1994 гг. известен под названием "Менеджмент государственной администрации". Основными задачами реформы были "рост производительности, реорганизация задач и структур менеджмента, снижение издержек административных процедур и совершенствование функций обслуживания граждан".

В 1989, 1993 и 1995г. были приняты ряд законодательных актов, регулирующих вопросы нового государственного менеджмента. Закон о публичной конкуренции 1989 г. создал систему открытого соревнования на должности в исполнительных органах власти и распространил ее на особые должности. Он установил, что информация обо всех вакансиях должна быть открытой, и ввел обязательный тест проверки способностей для всех кандидатов. Ряд норм закона был направлен на повышение мобильности передвижения чиновников между отделами с их согласия и по запросу министра. Однако переводы могли производиться и без согласия служащего в случае особой важности вопроса.

Следует заметить, что административная реформа в Австрии проходила под активным воздействием парламента и представленных в нем партий.

Так же произошли некоторые изменения в отношениях между уровнями управления - федеральным, земельным и местным. В частности, передача части федеральных полномочий землям ограничила свободу действий местных властей.

Наименьшее влияние менеджериальная реформа оказала на Швейцарию. Принцип повышения производительности и эффективности государственного управления приобрел форму "рационализации" управления на федеральном, кантональном и городском уровнях. Вместе с тем, результаты "рационализации" в 80-е годы были очень небольшими из-за оппозиции со стороны бюрократии.

1.2.4 «Скандинавские» страны

В 1981 г. в Норвегии консервативное стало проводить "кампании" по повышению продуктивности и качества службы в общественном секторе.

В 1986г. консервативно-центристское правительство представило всеобъемлющую программу административной реформы под названием "Современное государство". В ней подвергался критике дорогой общественный сектор и слишком большое влияние на процесс принятия политических решений заинтересованных групп. Ставилась задача повышения автономии местных органов управления, что нашло выражение в программе "Эксперимент по организации свободной коммуны" (1986г).

В 1989г. был представлен доклад по административной реформе "Государство, организованное лучше", а в 1992г. был принят закон о роли эксперимента в государственном управлении.

В 80-е годы была поддержана система управления, основанная на критериях качества услуг и результативности государственной службы. При реформировании государственной службы акцент был сделан на системе оплаты высших менеджеров государственного управления (индивидуальные контракты, результативность).

Следует заметить, что в Норвегии, как и в других странах этой группы, менеджериальная реформа приводила к преобразованию правительственных агентств в государственные предприятия, действующие по рыночным правилам. Это преобразование считается центральным пунктом модернизации правительств скандинавских стран в целом.

В Швеции административная реформа 80-90-х прошлого столетия годах затрагивает в основном следующие группы вопросов:

(1) введение рыночных механизмов в деятельность государственных предприятий, поставляющих услуги населению и превращение их в корпорации по типу корпораций бизнеса;

(2) изменение в системе деятельности государственных агентств, усиление их самостоятельности и повышение роли показателей эффективности;

(3) децентрализация в управлении и изменение функций организаций, представляющих центральное правительство на местах (государственная региональная администрация); переход от реактивного и судейского контроля над местными коммунами к роли активного и направляющего органа, защищающего местные интересы перед правительством;

(4) повышение роли местного управления, расширение их полномочий и свободы действия.

Глава 2

              2.1. Понятие и правовой статус государственного служащего зарубежом

В зарубежных странах нет однозначного определения термину государственный служащий, однако исследователи сходятся во мнении, что существуют некие определяющие понятия, которые характерны для государственного служащего большинства стран. К ним можно отнести физическое лицо:

1) являющееся гражданином данного государства;

2) занимающее должность в государственном аппарате;

3) наделенное государственно-властными полномочиями в

компетенции своей должности;

4) выполняющее функции государства, поэтому действующее от

имени государства;

5) действующее на возмездной основе, т. е. профессионально,

получающее основной источник дохода от деятельности на государственной службе;

6)  действия которого обеспечиваются государственным принуждением.

Например, в законодательно-нормативных актах Великобритании отсутствует четкое понятие «государственный служащий». Но на основе документальных источников авторы придают этому понятию широкий и узкий смысл. В узком смысле под служащим понимается лицо, являющееся служащим административного органа государственного управления. К государственным служащим в широком смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственного гражданских служащих, т. е. служащих министерств и ведомств, так и служащих вооруженных сил, полиции, а также публичных корпораций, местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования и т. п.

Не существует строгого определения понятия госслужащего и во Франции.

Разделы 2, 3, 4 Общего Устава Государственной службы Франции упоминают в качестве характеристики госслужащего: назначение на постоянную должность, оплачиваемую государственным бюджетом; присвоение определенного чина в соответствии с табелем о рангах Центральной, Территориальной или Больничной Государственной Службы.

В Германии понятие “государственный служащий» также охватывает всех работников государственных учреждений, к которым относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов, судьи, полицейские, военнослужащие и т.д. Лица, находящиеся на государственной службе ФРГ, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Чиновником является лицо, которое состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности» и осуществляет свои функции на постоянной основе (ст. 33, п.4 Основного закона ФРГ).

              Чиновники и служащие (рабочие) отличаются друг от друга, прежде всего тем, что первые назначаются на службу пожизненно, а со служащими и рабочими заключаются трудовое соглашение, которое может быть расторгнуто. (1, стр. 111) Верховный Суд Европейского сообщества при определении понятия госслужащего также отдал предпочтение такому критерию, как выполнение функций государственной власти. В своей деятельности госслужащие подчиняются определенному юридическому режиму, своду специфических прав и обязанностей. При получении депутатского мандата чиновник обязан оставить госслужбу.

В США служащий означает лицо, назначенное на государственную службу и вовлеченное в выполнение федеральных функций в соответствии с законом.

В целом в большинстве стран сохраняется тенденция к сокращению управленческого аппарата и переводу отдельных разрядов государственных служащих (почтовиков, железнодорожников, работников морского, речного, воздушного транспорта и пр.) в частный сектор.

Фундаментом стабильно функционирующей государственной службы является законодательное закрепление статуса государственного служащего и последующее его неуклонное соблюдение. Государственная служба в целом обладает повышенной степенью консерватизма, стабильности - по сравнению, например, с предпринимательской деятельностью.

Во всех странах руководство государственными служащими осуществляется на основе официально разработанной кадровой политики. В последние годы она стала более универсальной по своему содержанию, принципам и методам, по крайней мере, для европейских государств. Так, постоянная комиссия ЕС, занимающаяся региональными и местными административными органами, приняла Декларацию основных принципов игровой политики, которая является ориентиром в работе со всеми категориями государственных служащих. В Декларации изложены права и обязанности государственных служащих, порядок прохождения службы, ответственность региональных и местных органов управления за ее организацию.

Основные обязанности госслужащих.

Главная обязанность любого служащего - служение государству. Кроме того, в Декларации зафиксированы другие обязанности госслужащих:

1) При исполнении своих обязанностей государственные служащие должны руководствоваться интересами данного регионального или местного органа управления.

2) Служащий должен воздерживаться от действий или поведения, которые не совместимы с его должностью.

3)Служащий не должен раскрывать связанные с его работой конфиденциальные данные.

4)Служащий несет ответственность за выполнение возложенных на него задач, за исключением распоряжений, явно противоречащих закону.

Ответственность не снимается, если задача делегируется им своему подчиненному.

5)Служащий не может заниматься деятельностью, не совместимой с его должностью. Служащим запрещено заниматься какой-либо профессиональной деятельностью, кроме основной, за исключением научно- преподавательской деятельности в университетах.