Характеристика вимог, що висуваються до персоналу органів державного управління

Характеристика  вимог, що висуваються до персоналу  органів державного управління

Реалізація завдання з розбудови України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, завершення процесів адміністративно-правової, судово-правової реформ є неможливим без формування корпусу державних службовців, який би відповідав сучасним вимогам, що обумовлено як новою роллю держави стосовно суспільства, так і метою ефективного виконання державними службовцями своїх функцій. Зокрема на це прямо вказує Указ Президента України «Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій» від 10 листопада 1995 р. № 1035/95. Тому саме від того, наскільки якісним та здатним до самовдосконалення буде сформовано кадровий потенціал державної служби в Україні залежить можливість функціонування держави й забезпечення прав, свобод та законних інтересів кожної особи. Отже, питання щодо вимог до державних службовців є достатньо актуальним і має велике значення у досягненні завдань, обумовлених судово-правовою реформою в Україні. Воно завжди привертало увагу науковців. Ознайомлення з сучасними працями з цього питання (Ю. Битяк, І. Василенко, І. Данильєва, М. Іншин, Л. Колодкін, Н. Матюхіна, О. Крушельницька, Д. Мельничук) вказує, що серед науковців ще не склалося єдності поглядів щодо сутності, змісту вимог, що висуваються до персоналу органів державного управління, а також їхнього значення для забезпечення ефективності державної служби. Це певним чином впливає як на теорію державного управління, так і на практичну реалізацію цих положень у законодавстві, зокрема чинна редакція Закону України «Про державну службу» не приділяє достатньої уваги цьому питанню. Тому метою цієї статті обрано дослідження загальної характеристики вимог, що висуваються до персоналу органів державного управління, щодо з’ясування єдиних підходів для вирішення цього питання.

Слід зазначити, що вся система державного управління у своїй основі має саме державну службу як відправну точку для побудови та забезпечення своєї діяльності. Тому саме від стану розвитку державної служби безпосередньо залежить якість та ефективність всього державного управління. Так, в Указі Президента України «Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні» від 14 квітня 2000 р. № 599/2000 закцентовано увагу на тому, що здійснення економічних та соціальних перетворень, досягнення економічного зростання та надання державою громадянам управлінських послуг на високому рівні можливе лише за умови створення ефективної системи державного управління, і з цією метою в Україні проводиться широкомасштабна адміністративна реформа, невід’ємною складовою якої є реформування системи державної служби, а саме: вдосконалення кадрового потенціалу, створення оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби.

У цьому контексті  важливою умовою здатності держави  виконувати покладені на неї обов’язки  через відповідних її представників, є залучення на державну службу високопрофесійних, компетентних осіб, спроможних забезпечувати досягнення різних за своєю складністю завдань. Тому комплектування посад органів державної влади, посад державних підприємств, установ та організацій відповідними за фахом спеціалістами з належним рівнем підготовки, здатними до усвідомлення та реалізації в своїй безпосередній діяльності цінностей демократичної держави, спроможних забезпечити пріоритет захисту прав, свобод та законних інтересів особи є актуальною проблемою всього кадрового забезпечення у державі. Відправною точкою для вирішення цієї проблеми вважаємо необхідність встановлення певних характерних ознак, які б дозволили сформувати дійсно високопрофесійний корпус державних службовців, а також перешкоджали залученню до виконання функцій держави тих осіб, які не лише не відповідають фаховим вимогам, а й за своїми моральними і діловими якостями не можуть бути представниками держави. Своє втілення ці характерні ознаки повинні знаходити у тих вимогах, що ставляться до особи, яка претендує на зайняття відповідної посади у тому чи іншому органі державного управління. Наявність таких вимог (ми ведемо мову саме про нормативно закріплені вимоги до персоналу органів державного управління) виступає однією з важливих умов формування дійсно високопрофесійного кадрового потенціалу державної служби, який здатен виконувати функції держави на рівні, що відповідає сучасним стандартам діяльності держави.

Слід зазначити, що встановлення таких ознак пов’язується нами з низкою специфічних моментів. На наш погляд, ці моменти повинні відображувати той нерозривний взаємозв’язок, який має місце між поняттями «держава» – «державна служба» – «спеціаліст (фахівець)», що характеризує той механізм, завдяки якому можна вести мову про дієвість державного управління, а отже, й про виконання державою її обов’язків. З цієї точки зору, такі характерні ознаки-вимоги повинні виступати комплексним утворенням.

По-перше, це ті ознаки, які має наша держава, і, відповідно, ті, що повинні переноситися як визначальні моменти на будову та формування державної служби в Україні. Це закладає первинні, скажімо, ідеологічні складові для визначення того, якими принципами повинні керуватися у своїй діяльності всі загалом і кожен окремий державний службовець. До них можна віднести низку норм Конституції України, до того ж не лише в їхньому текстуальному вигляді, а й той «дух закону», який вони відображують (статті 1, 6, 15, 19). Ю. Битяк прямо зазначає, що: «Правові засади організації і функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування закладені Конституцією України, згідно з якою основи державної служби визначаються виключно законами України. Це конституційне положення відкриває подальші можливості для становлення, розвитку і формування інституту законодавства про державну службу» [1, с. 12].

По-друге, необхідно  враховувати і специфіку самого інституту державної служби. М. Іншин  відмічає, що ефективність діяльності держави, результати виконання нею  своїх економічних, соціальних, організаційно-управлінських та правових функцій визначається системою створених в усіх гілках державної влади органів, організаційно-структурною побудовою останніх і, врешті-решт, якісним складом кадрового потенціалу органів, служб та підрозділів державної служби [2, с. 12]. Ця діяльність ґрунтується на відповідних принципах, закріплених у ст. 3 Закону України «Про державну службу в Україні». І.Данильєва, звертаючи увагу на важливу стабілізуючу роль принципів організації та функціонування державної служби, зазначає, що вони відображають найбільш істотні, головні, об’єктивно детерміновані закономірності, відносини й взаємозв’язки у системі організації й функціонування державної служби [3, с. 10]. А отже, для того, щоб особа обійняла посаду в державному органі та його апараті, вона повинна бути здатною усвідомлювати та реалізовувати ці принципи у своїй діяльності, і реалізовувати професійно. Тому здатність чи нездатність особи до такої діяльності на визначених вказаним законом умовах та принципах дає підставу для встановлення низки характерних ознак, яким повинна відповідати певна особа при вступі на державну службу.

По-третє, слід звернути увагу на те, що сам інститут державної  служби, практична реалізація державного управління мають місце лише за наявності відповідних осіб, які займають конкретні посади в органах держави. Але призначення особи на відповідну посаду, окрім того, що вона здатна виконувати свої функції з урахуванням принципів державної служби, сутності місця та ролі держави в сучасних умовах, потребує від неї певного обсягу теоретичних знань та практичних навичок. Це пов’язується нами з тим, що така особа повинна бути фахівцем у певній галузі, зокрема, державного управління. Тому така її характеристика теж обумовлює необхідність висунення низки вимог до освітньо-кваліфікаційного рівня претендента на посаду в органі державного управління, а також до його ділових та моральних якостей. Зокрема в указі Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні»  від 22 липня 1998 р. № 810/98 прямо вказано, що реформування державної служби в Україні покликане забезпечити підбір і розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління.

Розкриваючи питання  щодо вимог, які висуваються до персоналу органів державного управління, слід враховувати наведений вище понятійний рядок «держава» – «державна служба» – «спеціаліст (фахівець)», а також вплив сутності та змістовних характеристик кожного з цих понять на кінцевий результат – опрацювання науково обґрунтованих вимог до персоналу органів державного управління, що своїм призначенням повинні сприяти наповненню організаційних структур системи державного управління відповідними за професією та кваліфікацією кадрами, створення у них мотивації до ефективної праці, організації їхнього ефективного використання, професійного та соціального розвитку, досягнення раціонального ступеня мобільності персоналу, а також їхнього соціального захисту, з урахуванням демократичних засад побудови нашої держави та пріоритетного забезпеченням прав, свобод та законних інтересів особи.

Опрацьовуючи  вимоги до персоналу органів державного управління як такі, що характеризуються як науково обґрунтовані, Л. Колодкін зазначає, що необхідність вивчення закономірностей формування людського субстрату (персоналу), нормативного регулювання служби висуває об’єктивну потребу у виділенні самостійної управлінської галузі знань – теорії роботи з кадрами, де серед її основних завдань є розробка науково обґрунтованих методів підбору, розміщення, навчання й виховання кадрів [4, с.17]. З такою позицією ми цілком згодні.

Якщо звернутися до тлумачення слова «вимога», то серед  кількох його значень у контексті  нашого дослідження увагу привертають  два з них. Перше – норма, сукупність умов, яким хто-небудь повинен чи що-небудь повинно відповідати, а друге – правило, що вимагає суворого дотримання; те, чому слід неухильно підкорятися. Вважаємо, що саме поєднання цих двох тлумачень дасть нам змогу провести більш змістовне дослідження поставленого у цьому підрозділі питання. Це пояснюємо таким чином.

З одного боку, ми ведемо мову про те, що вимоги висуваються  безпосередньо до особи, яка претендує  на певну посаду в органі державного управління, і така особа повинна  відповідати певній сукупності умов, оскільки невідповідність їм є підставою для відмови у прийнятті її на державну службу, наприклад, на це вказує ст. 12 Закону України «Про державну службу». А з іншого боку, ці вимоги в процесі виконання службово-трудових обов’язків особи як державного службовця виступають як нормативно закріплені правила, яких він повинен дотримуватися під час своєї діяльності з реалізації функцій держави, бо встановлення факту недотримання таких вимог-норм є підставою для припинення державної служби (ст. 30 Закону України «Про державну службу»).

Вважаємо, що встановлені  до державного службовця вимоги не є критеріями одноразової дії, що реалізуються лише при прийнятті  такої особи на державну службу. Це повинна бути постійно діюча система  вимог, що в процесі своєї реалізації одночасно виконують низку взаємопов’язаннях завдань, об’єднаних єдиною метою – становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби на ґрунті вдосконалення її кадрового потенціалу, що відбуватиметься завдяки комплектуванню посад органів державного управління висококваліфікованими кадрами, здатними забезпечити економічний і соціальний розвиток держави.

До завдань, що охоплені дією вимог до персоналу  органів державного управління можна  віднести такі: спрямування розвитку державної служби, взагалі державного управління на подальшу розбудову України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави; забезпечення наповнення організаційних структур системи державного управління відповідними за професією та кваліфікацією кадрами; сприяння створенню у державних службовців мотивації до ефективної праці, організації їхнього ефективного використання, професійного та соціального розвитку; визначення як рівня відповідності займаним посадам, так і можливості проведення об’єктивної оцінки діяльності державного службовця; встановлення гарантій для особи при прийнятті щодо неї рішення про відмову в прийнятті на державну службу, а також гарантій державним службовцям при вирішенні питання про їхнє звільнення з державної служби за негативними моментами; формування єдиного понятійного апарату для вдосконалення діяльності з кадрового забезпечення державного управління, опрацювання усталених методологічних підходів у його реалізації, враховуючи понятійний рядок «держава» – «державна служба» – «спеціаліст (фахівець)», який відображує, на наш погляд, зв’язок «загального» – «особливого» – «одиничного» щодо формування вимог до персоналу органів державного управління.

Отже, на цій  підставі спробуємо провести аналіз як нормативно-правової бази, так і поглядів щодо вимог, що висуваються до персоналу органів державного управління. Зазначимо, що в літературі під поняттям «вимоги до персоналу» розуміють якісні характеристики, яким повинен відповідати «ідеальний» працівник на певному робочому місці або на певній посаді. Вони містять його здібності, мотивації та якості [5, с.14].

Слід звернути увагу, що ми ведемо мову не про будь-якого  працівника (співробітника) взагалі, а  саме про державного службовця, що певним чином, враховуючи виконання ним певних функцій держави на займаній посаді, впливає на перелік та зміст тих вимог, що ставляться до такої особи. На думку Т. Батана, службовець державної установи та організації – це фізична особа, громадянин України, який має необхідну кваліфікацію, освіту для зайняття відповідної посади в державній установі та організації, наділений статусом, потрібним для надання публічних послуг, та отримує грошову винагороду з коштів державного або місцевого бюджету [6, с. 79]. З цього визначення слід виокремити, що основним критерієм, звісно, окрім громадянства та виду особи, який має значення при прийнятті особи на державну службу є здатність виконувати певні функції у межах посади в державній установі та організації. Зокрема у Франції відбір кандидатів на посади здійснюється на підставі одного критерію – здатності виконувати покладені на них обов’язки, що визначається оцінкою його професійної кваліфікації [7, с. 168–169]. Зазначимо, що: «...на сучасному етапі акцент у питанні відбору кадрів перенесено перш за все на якісну сторону комплектування, де в основі відбору – сучасні вимоги, що враховують сукупність ... якостей, необхідних для здійснення конкретної службової діяльності» [8, с.85]. Це повною мірою стосується й інших сфер державної служби.

Тому цілком слушною є думка, що підбір персоналу – це процес вивчення психологічних і професійних якостей працівника з метою встановлення його відповідності до вимог робочого місця і підбору з наявних претендентів того, хто найбільше підходить на це робоче місце, з урахуванням його кваліфікації, спеціальності, особистих якостей, здібностей, характеру та інтересів організації [9, с. 77]. Така діяльність з підбору кадрів є однією з основних складових кадрового забезпечення. Л. Колодкін зазначає, що кадрова функція – це «забезпечення нормальної діяльності органів щодо виконання покладених на них обов’язків шляхом підбору кадрів, які відповідають певним вимогам»  
[4, с. 15]. Ця думка акцентує увагу на тому, що від того, наскільки виважено та відповідно до сучасного стану розвитку державної служби вирішено питання про вимоги до персоналу органів державного управління, істотним чином залежить якість та ефективність реалізації державою своїх функцій, а отже, і забезпеченість прав, свобод та законних інтересів кожної особи.