Эффективность управления здравоохранением в Московской области в условиях стратегического планирования

Глава I. Теоретические основы стратегического планирования в системе государственного управления

Система государственного планирования предполагает четкое разделение функций, сфер влияния по иерархическим уровням управления. Централизованное планирование включает разработку долгосрочных прогнозов, концепции развития, целевых программ, государственного плана по своим сферам ведения. В Южной Корее сильное централизованное планирование с использованием средне- и долгосрочных планов и целевых программ с установлением порой детализированных производственных заданий сочетается со строгой системой мониторинга хозяйственной деятельности и безжалостной экономической и административно-командной отбраковкой неудачников, и все это встроено в рынок.

Разработке планов предшествует анализ ситуации, базирующейся на изучении рынка сбыта, характера конкуренции, сырьевого обеспечения, движения процентных ставок, государственного регулирования. Делается также прогноз развития техники и технологии, изменений в спросе потребителей. После этого должна быть обоснована концепция развития, которая разрабатывается на 10-15 лет и включает определение приоритетов; структурную политику (соотношение между накоплением и потреблением, I и II подразделениями воспроизводства, первоочередное удовлетворение потребностей и т.д.); научно-техническую, инновационную, инвестиционную финансово-кредитную политику.

Долгосрочный прогноз, отражая альтернативные представления о будущем, должен определять решающие условия и факторы прогресса общества, включая демографическую и экологическую ситуацию в стране и отдельных ее регионах, состояние природных ресурсов, новые научно-технические решения и обусловленные ими сдвиги в экономике, экономические и социальные рубежи, место страны в мировом сообществе. Главная его цель - выявление переходов к новому качеству экономического роста, определение основных ориентиров для выработки долговременной научно обоснованной стратегии социально-экономического роста страны.

В основе планирования лежат пятилетние планы, включающие среднесрочные и текущие прогнозы, которые более предметны и конструктивны, носят в основном нормативный характер, оценивают возможные направления и средства, включая экономические регуляторы и правовые акты.

Важнейшим элементом планирования являются государственные целевые программы. Программно-целевой метод может быть эффективным средством централизованного управления решением отдельных крупных проблем. Он включает выделение целей, приоритетных направлений, формирование целевых заданий, выражаемых в плановых показателях, определение потребности в ресурсах, разработку мер для реализации поставленных целей и т.д.

Государственные программы развития желательно формировать исходя из прогнозов по ограниченному кругу особо важных государственных задач, а их финансирование должно осуществляться из государственного бюджета и внебюджетных фондов. По договоренности можно привлекать предприятия, население, иностранные инвесторы. Материально-техническое обеспечение программ происходит за счет поставок для нужд государства по типу госзаказа через государственную контрактную систему, органы которой закупают продукцию, прогнозируют тенденции изменения потребностей.

Важная роль в планировании принадлежит критериям, показателям, нормативам, количество и состав которых зависят от иерархического уровня и назначения. Так, на макро уровне предпочтение должно отдаваться показателям народнохозяйственной эффективности, а на уровне предприятия, фирмы - прибыльности, конкурентоспособности. Количество показателей, используемых для планирования, может и должно быть достаточно большим, что позволяет обосновать изменения всех или по крайней мере важнейших сторон деятельности объекта планирования. Для оценки стимулирования выполнения планов количество показателей может быть значительно меньше, и крайне важно их обобщение в одном показателе, так как динамика нескольких показателей может быть противоречивой, что затруднит их однозначную оценку (если рост производительности труда сопровождается падением фондоотдачи, то однозначно оценить деятельность предприятия затруднительно).

Обобщающие показатели могут применяться в качестве критериев. Для народного хозяйства это уровень благосостояния людей, народнохозяйственная эффективность и др. Так, в Японии в качестве универсальных критериев используются высокая добавленная стоимость на одного занятого; воздействие отрасли на другие, наибольший внешний эффект (распространение результатов НИОКР, знаний, создание дополнительных рабочих мест и т.д.).

Выбор приоритетов в развитии отраслей опирается на несколько критериев. Прежде всего государственная поддержка оказывается отраслям, переживающим период структурного кризиса. Следующая группа - молодые наукоемкие и быстрорастущие отрасли. Выбор отраслей осуществляется главным образом по критерию эластичности спроса по доходам и сравнительным динамичным конкурентным преимуществам.

В условиях рынка особое место в системе показателей и нормативов отводится ценам. Выше уже отмечалась роль цен в разработке оптимального плана развития народного хозяйства. Заметим, что в Японии на основе межотраслевого баланса регулярно рассчитываются не только равновесные цены, но и цены производства по Марксу. Формирование новой системы цен, способной выявлять общественные потребности в форме платежеспособного спроса и влиять на структуру воспроизводства, - процесс столь же длительный, как и формирование других атрибутов рыночного хозяйства. Либерализация цен в условиях монополии государственной собственности означает переход к таким ценам, которые отражают сложившуюся структуру и даже усугубляют сложившиеся диспропорции.

На микро уровне система показателей и нормативов должна быть нацелена на максимизацию прибыли на единицу затрат. Это означает, что при формировании портфеля заказов приоритет должны иметь те товары, услуги, которые обеспечивают максимальный прирост прибыли в единицу времени. В основе же планирования факторов производства - средств и предметов труда, рабочей силы должны лежать прогрессивные нормативы.

Хотелось бы обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Планирование рыночной экономики, в нашей стране ведется в условиях риска и неопределенности. Такая экономика может быть вероятностной и хаотичной, объективной и субъективной, различаться по исходной базе (в экономической, нормативно-законодательной, технико-технологической, внутренней среде). Для уменьшения неопределенности, ее негативных последствий используются приемы: создание зоны стабильности (горизонтальная и вертикальная интеграция); оценка будущего - прогнозирование поведения партнеров и т.д.; распределение риска; система резервов; активная рыночная позиция; самосовершенствование; поиск гаранта.

Количественное определение риска предполагает знание всех (или по крайней мере большинства) последствий планируемых действий, каждое из которых может наступить с той или иной степенью вероятности. Возможность получения того или иного результата может быть объективным (базируется на определении частоты, с которой фактически происходят события), либо субъективным (когда нет опыта или затруднено получение и использование статистических данных). Существует три основных направления уменьшения риска - страхование; диверсификация производства; увеличение объема информации, повышение уровня ее достоверности, необходимые для углубления обоснованности принимаемых решений.

Механизм реализации планов обязан работать на достижение социальных целей общества; прокладывать пути предпочитаемым процессам, энергично вмешиваясь в них; принимать стабилизационные меры, специальные регуляторы, обеспечивающие проведение принятых решений там, где рыночные механизмы не срабатывают.

1.1. Сущность планирования социально-экономического развития в государственном управлении

Государственное прогнозирование  социально-экономического развития Российской Федерации - это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития  Российской  Федерации,  основанных на законах рыночного хозяйствования.

Результаты государственного  прогнозирования  социально экономического развития Российской Федерации используются  при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений  в  области  социально  - экономической политики государства.

      Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического  развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.

Прогнозы социально-экономического развития  разрабатываются  исходя  из комплексного анализа демографической ситуации, научно - технического потенциала, накопленного национального богатства,  социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации,  состояния природных ресурсов и  перспектив изменения указанных факторов. Прогнозы  разрабатываются в целом по Российской Федерации,  по народнохозяйственным комплексам, отраслям экономики, а также по регионам РФ.

      Отдельно выделяется   прогноз  развития  государственного сектора экономики. Прогнозы социально-экономического  развития  основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических,  социальных,  а также отраслевых,  региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов.

      Прогнозы  социально-экономического  развития  включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации,  экономической структуры, научно - технического развития,  внешнеэкономической деятельности,  динамики производства и потребления,  уровня  и  качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования,  здравоохранения и социального обеспечения населения.

Прогноз  социально-экономического  развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет  на  десятилетний период. В концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу конкретизируются варианты социально-экономического развития Российской Федерации, определяются  возможные цели социально-экономического развития Российской Федерации, пути и средства достижения указанных целей.  Данные прогнозы  социально-экономического  развития  и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу подлежат опубликованию.

      Прогноз  социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех  до  пяти лет и ежегодно корректируется. Порядок разработки  прогноза  социально-экономического развития  на среднесрочную перспективу определяется Правительством Российской Федерации. Прогноз  социально-экономического развития на среднесрочную перспективу также подлежит опубликованию. Первое  после  вступления  в должность Президента Российской Федерации послание,  с которым он обращается  к  Федеральному  Собранию,  содержит специальный раздел,  посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Правительство Российской Федерации разрабатывает программу социально-экономического развития  Российской  Федерации на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации.

      Прогноз  социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. Ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел,  посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год.

      Целью программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу является формирование такой модели российской экономики, которая бы обладала долгосрочным потенциалом динамичного роста, была бы способна обеспечивать последовательное повышение благосостояния населения, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны. Среднесрочная программа стала базовым документом, определяющим действия Правительства Российской Федерации в ближайшие три года, направленные на решение социально-экономических проблем страны. Реализация программных мероприятий будет логическим продолжением осуществления Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 года и начатого в рамках Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2006-2008 годы создания адекватной налоговой системы, правовых основ для снижения административных барьеров и ограничения непосредственного вмешательства государства в хозяйственную деятельность предприятий, формирования рынка земли, основ новой пенсионной системы, проведения таможенной, судебной реформ, реформы социального обеспечения, повышения качества и доступности важнейших социальных услуг, а также повышения эффективности экономической инфраструктуры.

1.2. Опыт применения стратегического планирования в сфере здравоохранения РФ

Отрасль здравоохранения в Российской Федерации в настоящее время переживает переходный период, начавшийся вместе с коренными изменениями во всех сферах жизни государства более десяти лет назад, что, разумеется, не могло сказаться на качестве функционирования системы здравоохранения как на уровне страны в целом, так и на уровне регионов. Наряду с этим резко ухудшилась  медико-демографическая ситуация в стране, ощутимо снизился жизненный уровень большей части населения. Реформы ударили по финансированию отрасли и по вертикали управления, которая была фактически разрушена. Положение относительно улучшилось после принятия в 1997 году Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации. Постепенно активизировалась деятельность по профилактике заболеваний. Были внедрены современные методов профилактики, диагностики и лечения наряду с повышением эффективности использования ресурсов в здравоохранении. Впервые была введена программа государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощью.