Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом в Татарстане

     Требуют своего разрешения проблемы кадрового  обеспечения органов местного самоуправления, организации обучения их работников, подготовки соответствующих специалистов для работы в этих органах. В сложившейся  ситуации, когда органы местного самоуправления не имеют достаточных финансово-экономических возможностей для реализации своих полномочий, отсутствие эффективной властной вертикали не всегда позволят оперативно и своевременно решать наиболее острые вопросы общегосударственного и местного значения. В этой связи представляется актуальным образование представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации. Представляется также необходимым в целях решения проблемы управляемости в субъектах Российской Федерации усилить роль органов государственной власти субъектов в сфере влияния на деятельность местного самоуправления. В частности, предоставить субъектам Российской Федерации право:

     - определять территориальный уровень, на котором осуществляется местное самоуправление, с учетом административно-территориального устройства, сложившейся социально-экономической ситуации, исторических и национальных традиций;

     - устанавливать предельную численность  представительных органов местного самоуправления;

     - устанавливать формы контроля  со стороны субъекта Российской  Федерации за деятельностью органов  местного самоуправления, возможно, в том числе и форме приостановления  органами государственной власти  субъектов Российской Федерации актов органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, а также инициирования досрочного судебного прекращения полномочий глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления;

     - участвовать в решении отдельных  вопросов местного значения, имеющих  государственную важность, определив  при этом пределы государственного  регулирования таких вопросов.

     Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ и соответствующим федеральным законом власть на уровне городов и районов в субъектах федерации относится к системе органов местного самоуправления и должна быть выборной. Глава 3 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» упомянутого федерального закона устанавливает, что «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным». В качестве таковых называются, в частности, представительный орган местного самоуправления, состоящий из избираемых депутатов, и глава муниципального образования – выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

     Что касается сельских поселений, поселков городского типа и городов районного подчинения, то и в них согласно ст. 6 Закона РТ «О местном самоуправлении» «местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы и должностных лиц местного самоуправления, органы общественного самоуправления населения, а также непосредственно путем проведения местных референдумов, сходов граждан и в других формах». В соответствии со ст. 21 данного закона «представительные полномочия местного самоуправления могут осуществляться только выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления»; «исполнительные полномочия местного самоуправления осуществляются органами и должностными лицами местного самоуправления».

     Но  совсем иначе обстоит дело с организацией власти на уровне районов и городов республиканского подчинения. В Конституции РТ в разделе III «Государственное устройство РТ» им посвящена специальная 13-я глава, которая так и называется – «Местные органы государственной власти и управления». Там, в частности, сказано: «представительными органами государственной власти в районах, городах республиканского подчинения, районах в городах являются соответствующие Советы народных депутатов» (ст. 124); «функции управления в районе, городе, районе города выполняет местная администрация…» (ст. 128); «местная администрация подотчетна соответствующему местному Совету народных депутатов и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам» (ст. 129). Выборы этих представительных органов государственной власти регулируются законом РТ «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РТ» (1994 г.) и ничего примечательного не представляют. Чего не скажешь об исполнительных органах местных Советов народных депутатов – главах местной администрации.

     Данное  звено в республиканской системе власти заслуживает того, чтобы остановиться на нем подробнее. Итак, статья 130 Конституции РТ устанавливает следующий порядок организации исполнительной власти местных Советов народных депутатов: «деятельностью местной администрации руководит глава администрации. Глава администрации района, города республиканского подчинения назначается Президентом РТ с согласия соответствующего Совета народных депутатов или избирается гражданами по предложению Президента РТ, если он не является депутатом от данной территории». Вся территория Татарстана разделена на 54 самостоятельные административные единицы –  43 административных района и 11 городов республиканского подчинения; на этих территориях и являются главными должностными лицами назначенные Президентом РТ главы администраций. Эти же административно-территориальные единицы в период выборов в Госсовет РТ превращаются в избирательные округа, от которых избираются по одному депутату в парламент республики (около половины депутатов – 63, с учетом районов в городах республиканского подчинения; вторая половина парламента – 67 депутатов –  избираются от обычных территориальных округов, образованных в результате деления всей территории республики на примерно равные по численности населения округа).

     При этом Конституция РТ (Глава 8 «Избирательная система», ст. 72) и республиканский закон «О выборах народных депутатов РТ» не запрещают главам администраций быть депутатами соответствующих местных Советов, а также Государственного совета РТ. Вполне объяснимо поэтому, что, во-первых, будучи креатурами Президента РТ, во-вторых, обладая такими мощными административными рычагами воздействия на электорат, как аппарат администрации территориальных органов госвласти с их финансовыми, техническими, кадровыми ресурсами, все главы администраций на выборах выигрывают у своих оппонентов и становятся одновременно председателями соответствующих Советов народных депутатов и депутатами Государственного совета РТ от административно-территориальных округов. Кроме того, учитывая современный уровень политической культуры населения, особенно в небольших городах районного подчинения и сельской местности, а также практически полную финансовую зависимость зарождающихся ОМСУ от тех же местных Советов и их администраций, не приходится сомневаться в том, что и руководителями органов местного самоуправления становятся, в основном, лояльные главам администраций кадры. Таким образом, замкнув на своих назначенцах –  главах администраций – местное самоуправление, местную представительную и исполнительную власть, а также половину Госсовета (парламента), президент, будучи главой исполнительной власти в республике и поэтому непосредственно формируя еще и Правительство РТ, сосредоточил в своих руках колоссальную по объему власть. Учитывая же его влияние на Госсовет РТ и анализируя практику законотворчества республиканского парламента за предыдущее десятилетие, можно сказать, что воля Президента РТ, конечно, подчиняется закону, но и сам закон, будучи продуктом Госсовета РТ, вырабатывается во многом с учетом воли Президента РТ. Приходится признать поэтому, что власть Президента РТ ограничена исключительно волеизъявлением населения Татарстана, а посему не постоянно, а, так сказать, точечно – раз в пять лет в день голосования на очередных президентских выборах. Правда, с 2001 г. начал полноценно работать Конституционный суд РТ (закон «О Конституционном суде РТ» принят в 1992 г.), который, по замыслу, должен стать постоянным контролером соответствия указов Президента РТ, законов Госсовета и деятельности чиновников всех уровней Конституции РТ; однако вряд ли в ближайшее время он будет исключением из правил правовой практики РФ и РТ – действительно свободным от влияния исполнительной ветви власти. А пока в республике очень сильная государственная власть сосредоточена в руках одного человека. Можно даже сказать, что так же, как ни один волос не упадет с головы правоверного без воли на то Аллаха, так же ни одно сколько-нибудь значимое решение в экономической и политической жизни республики не будет принято без воли на то президента М. Шаймиева.

     В настоящее время, на наш взгляд, ни в РФ, ни в РТ, нет не только сложившейся  и реально действующей эффективной  системы органов местного самоуправления, но даже завершенной концепции местного самоуправления, в которой четко определялись бы его полномочия и ответственность, финансовая база и принципы взаимоотношений с другими органами власти и управления. Скорее всего, таковая появится лишь после принятия на федеральном уровне уже упоминавшейся выше концепции разграничения полномочий между органами власти федерального центра, субъектов федерации и местного самоуправления.

     Власти  Татарстана считают, что в вопросах развития местного самоуправления необходимо проявлять осторожность, учитывая и  уровень политической культуры населения, и проблемы обеспечения финансовой самостоятельности вновь создаваемых органов. Только обеспечив самый низовой уровень местного самоуправления законодательными актами, подготовив кадры, определив налоговую базу и пр., можно распространять местное самоуправление на более крупные территориальные сообщества – города и районы. Главное – помнить, что этот важнейший уровень организации местной власти находится на начальном этапе своего развития, в стадии поиска оптимальных форм функционирования.

     Политическое руководство Татарстана полагает также, что вопросы местного самоуправления должны оставаться в компетенции субъектов федерации, поскольку на местах можно правильнее, с учетом региональной специфики, установить тот оптимальный уровень территориального сообщества, начиная с которого местное самоуправление будет более эффективно решать проблемы местного населения.

     Этот  подход нашел отражение в концепции  разграничения полномочий между  центром и субъектами федерации, разработанной комиссией Госсовета  РФ под председательством М. Шаймиева, которая, однако, не была даже заслушана, как планировалось ранее, на заседании данного совещательного органа при президенте России. Тем не менее, при отсутствии ясной стратегии развития местного самоуправления на федеральном уровне, центр пока достаточно благосклонно относится к экспериментированию республиканских властей в этой сфере. И то, что Татарстан в вопросах местного самоуправления до сих пор живет по республиканским законам, отличающимся от федеральных, может свидетельствовать о том, что команда президента РФ пока еще не выработала окончательного решения об основных принципах местного самоуправления – хотя федеральный закон принят еще в 1995 г., правда, в несколько другой политико-правовой ситуации, когда многие законы принимались в угоду политической конъюнктуре как внутри РФ, так и на международной арене (стремление вступить в Совет Европы).  
 

Заключение

     Местное самоуправление в Татарстане, как впрочем и в других регионах России, находится в стадии становления. Формирование МСУ в Республике Татарстан началось с большим опозданием - с конца 1999-иачала 2000 гг. Причин «потери темпа» много. Большую роль сыграло то, что проблематика политического развития Татарстана долгое время вращалась вокруг суверенизации, оформления статуса республики.

     Татарстан избрал наиболее спокойный, эволюционный путь трансформации местной власти, который наметился еще в «перестроечный»  период новейшей российской истории. Его  идея состояла в том, чтобы, развивая демократию, пробуждая политическую активность населения, постепенно передавая местным органам государственной власти - Советам права и полномочия по предметам местного значения, постепенно превратить их в органы местного самоуправления. Наряду с перестройкой Советов руководство Татарстана начало создавать и «чистое» самоуправление в виде самой простой его формы – территориального общественного самоуправления (ТОС). При этом оно стремилось использовать опыт и формы общественной самодеятельности по месту жительства граждан, который был накоплен в советское время на базе советов общественности микрорайонов и социально-педагогических комплексов. Окончательно МСУ в Татарстане приняло форму Советов местного самоуправления (СМС) – формально независимые демократичные структуры, основанные на принципах добровольности и народной инициативы. Они имеют уставы, органы управления. Круг предметов их ведения достаточно широк. Он включает в себя образование, здравоохранение, культура и искусство, ЖКХ, коммунальное хозяйство, общественную безопасность. Кроме того, CMC приходится заниматься вопросами социального обеспечения и социальной помощью населению, дорожного строительства, сельского хозяйства.

     Система местного самоуправления в Татарстане в ее существующем виде не отвечает ни принципам «распределенного управления», ни субсидарности – основополагающим принципам организации МСУ и его взаимоотношений с государственной властью.

     Во-первых, CMC нельзя считать «независимыми» от государственной власти и не входящими  в ее систему. Непосредственным куратором CMC является не орган МСУ более высокого уровня, а орган территориально-административного подразделения государственной власти и управления. CMC практически не имеют собственности, хотя являются юридическими, лицами ноне имеют собственных бюджетов.