Система финансирования учреждений культуры

Одним из самых сложных вопросов реализации Закона № 83-ФЗ, скорее всего, станет разработка и утверждение расчетно-нормативных затрат на оказание услуг, включающих затраты:

- на  оказание услуг (выполнение работ);

- на  содержание имущества в "спящем" режиме (по оценкам Минфина России они буду составлять примерно 30% от расходов).

Существует  несколько возможных методов расчета норматива затрат на оказание единицы государственной услуги: нормативный, структурный и экспертный.

Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта РФ и муниципальными учреждениями будет формироваться на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период с возможным уточнением при составлении проекта бюджета.

Согласно проекту  государственное задание должно формироваться на основе утвержденного федеральным органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных учреждений, ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в их ведении федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности, и показателей качества государственных услуг (при их установлении).

Учредители  в трехмесячный срок со дня официального опубликования постановления должны будут утвердить ведомственные  перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в их ведении федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности, и разместить их на официальных сайтах в сети Интернет.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, вправе утвердить базовые (отраслевые) перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в соответствующей сфере деятельности, и разместить их на своих официальных сайтах, а также  перечни показателей качества государственной услуги..

Согласно новой  редакции ст. 69.2 Бюджетного кодекса  Российской Федерации государственное (муниципальное) задание должно включать в себя:

- показатели, характеризующие  качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных)  услуг (выполняемых работ);

- порядок контроля  за исполнением государственного (муниципального) задания, в т. ч. условия и порядок его досрочного прекращения;

- требования  к отчетности об исполнении  государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг  физическим и юридическим лицам также должно содержать:

- определение  категорий физических и (или)  юридических лиц, являющихся потребителями  соответствующих услуг;

- порядок оказания  соответствующих услуг;

- предельные  цены (тарифы) на оплату соответствующих  услуг физическими или юридическими лицами в случаях если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством РФ.

Значения показателей  качества должны устанавливаться индивидуально для каждого учреждения. В случае если в базовом перечне государственных услуг (работ) утверждены показатели качества для соответствующей государственной услуги, их можно детализировать.

Для каждой государственной  услуги рекомендуется вводить показатели двух условно выделяемых типов:

- показатели, характеризующие основные результаты работы учреждения;

- показатели, характеризующие процесс и условия оказания государственной услуги, на которые может повлиять оказывающее услугу федеральное государственное учреждение.

Финансовое  обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий будет осуществляться за счет средств федерального бюджета  и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъектов РФ и  бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

При этом должны учитываться:

- расходы на  содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным или автономным учреждением учредителем или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества;

- расходы на  уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в т. ч. земельные участки.

В случае сдачи  в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным или автономным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на эти цели, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. Расходы на его содержание должна покрывать арендная плата. В качестве важной гарантии для бюджетного учреждения можно рассматривать положение ст. 6 Закона № 83-ФЗ, которое устанавливает, что уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания. Это значит, что если субсидия была рассчитана и доведена до учреждения, учредитель не сможет сократить размер финансирования, оставив то же самое задание [13, С. 18].

Законом установлено, что бюджетное учреждение вправе при выполнении задания дополнительно  использовать средства, полученные из иных предусмотренных законодательством  источников. В частности, оно может  направлять на выполнение задания средства от приносящей доход деятельности. Однако на данный момент не ясно, каким образом в этом случае должен вестись учет и уплачиваться налоги. Средства, полученные на финансовое обеспечение выполнения задания, не могут быть направлены на иные нужды. Финансовое обеспечение деятельности бюджетного и автономного учреждения, не связанной с выполнением задания, должно осуществляться за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Таким образом, реформирование бюджетного сектора российской экономики направлено в первую очередь на обеспечение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг для населения. В связи с этим в бюджетном финансировании сместились акценты - бюджетные средства должны тратиться не на то, чтобы поддерживать функционирование учреждения как юридического лица, а на то, чтобы обеспечить каждому гражданину право на получение бесплатной (либо частично платной) услуги необходимого качества.

2.2 Сравнительная характеристика казенного, бюджетного и автономного учреждений

Согласно  Закону № 83-ФЗ регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений осуществляется ГК РФ и Законом № 7-ФЗ с учетом внесенных в них изменений. В частности, ст. 120 ГК РФ устанавливает, что государственное или муниципальное учреждение с момента вступления в силу Закона № 83-ФЗ может быть автономным, бюджетным или казенным, а ст. 9.1 Закона № 7-ФЗ определяет, что "государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием" [3].

Указанные наименования учреждений - автономное, бюджетное и казенное - являются лишь типами внутри единой организационно-правовой формы юридического лица (учреждения). Данное решение имеет важное практическое значение, поскольку изменение организационно-правовой формы юридического лица является реорганизацией, при которой юридическое лицо в старой форме прекращает свое существование, а на его месте возникает юридическое лицо новой формы, которое принимает на себя все обязательства реорганизованного лица. Смена же типа учреждения реорганизацией не является. Все полученные лицензии и свидетельства о государственной аккредитации сохраняют свое действие, и переоформлять документы не требуется.

После вступления в действие Закона № 83-ФЗ бюджетные учреждения будут отличаться друг от друга своим правовым статусом, т.е. теми возможностями, которые получит их администрация для осуществления своей деятельности. Если говорить кратко, то казенное учреждение будет максимально ограничено в проявлении какой-либо инициативы, однако получит финансовые гарантии от учредителя. Бюджетное и автономное учреждения будут иметь больше возможностей для осуществления самостоятельной деятельности, однако на них ляжет и больший груз ответственности, поскольку учредитель не будет предоставлять им финансовых гарантий [12, С. 9].

Бюджетные учреждения, которые уже перешли  в статус автономных, после вступление в силу Закона № 83-ФЗ практически не заметят перемен. Бюджетные учреждения, которые станут казенными, получат еще больше ограничений на осуществление приносящей доход деятельности, но в целом будут работать как и прежде. Принципиальные изменения произойдут только в деятельности бюджетных учреждений. Можно сказать, что существующее в настоящее время бюджетное учреждение наиболее близко по своим возможностям к будущему казенному учреждению, новое же бюджетное учреждение станет ближе к современному автономному.

Рассмотрим  три типа государственных (муниципальных) учреждений:

1. Казенное  учреждение - некоммерческая организация; финансируется по смете; счета остаются в казначействе; самостоятельность практически нулевая; доходы от внебюджетной деятельности поступают в доход бюджета; сохраняется субсидиарная ответственность учредителя. Какие учреждения будут преобразованы в казенные, решают учредители - органы управления образованием. Их доля по предварительным оценкам не будет превышать 5% от общего числа учреждений. К этому типу могут быть отнесены специнтернаты, а также другие учреждения, не имеющие возможности получать внебюджетные доходы, т.е. зарабатывать.

2.Бюджетное учреждение - некоммерческая организация; перерегистрация не требуется; счета остаются в казначействе; бюджет формируется на основе государственного (муниципального) задания; доходы от приносящей доход деятельности поступают в самостоятельное распоряжение учреждения; субсидиарная ответственность учредителя отсутствует. На бюджетные учреждения нового типа распространяется действие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "0 размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон № 94-ФЗ). Это значит, что все закупки они должны будут осуществлять по процедуре конкурсов.

Банкротство бюджетного учреждения недопустимо. Следовательно, в случае неплатежеспособности учреждения учредитель не будет отвечать по его долгам. В то же время предусмотрена возможность взыскания с бюджетного учреждения долгов. Обращение взыскания будет осуществляться на лицевые счета учреждения (на какие, выбирает само учреждение), а при отсутствии достаточных средств на лицевых счетах в течение трех месяцев - на имущество в соответствии с Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве". Таким образом, при отсутствии субсидиарной ответственности по долгам отвечать будет не учредитель, а само учреждение государственным (муниципальным) имуществом.

Самое серьезное изменение для бюджетных  учреждений в связи с принятием Закона № 83-ФЗ - это исчезновение субсидиарной ответственности. Судя по всему, таких учреждений будет большинство [21, C. 9].

3.Автономное учреждение - некоммерческая организация; финансируется на основе государственного (муниципального) задания; наибольшая степень самостоятельности полномочий и ответственности; доходы от приносящей доход деятельности поступают в самостоятельное распоряжение учреждения; субсидиарная ответственность учредителя отсутствует. Автономные учреждения могут открывать расчетные счета в коммерческих банках и таким образом выйти из-под контроля казначейства. Однако могут и оставаться в казначействе. Они самостоятельны в заключении договоров, и на них не распространяется действие Закона № 94-ФЗ.

Для того чтобы учреждение стало автономным, необходимо обращение трудового коллектива к учредителю, который и примет соответствующее решение.

Выбирая между типами бюджетного и казенного учреждений, необходимо иметь в виду, что у казенного учреждения "своего" ничего нет, его доход - это доход бюджета соответствующего уровня

Выбирая между типами бюджетного и автономного учреждений, следует помнить, что автономное учреждение обладает большей финансово-хозяйственной самостоятельностью. Самое главное - оно может, в отличие от бюджетного, заключать договоры, минуя процедуру конкурсных закупок [21, С. 10].

Кроме того, для автономных учреждений на федеральном уровне существует достаточно обширная и проработанная нормативно-правовая база, которая может быть легко транслирована на уровень субъекта. С учетом имеющегося у федерального центра мнения о целесообразности расширения данного типа учреждений представляется, что перевод бюджетных учреждений в автономные выгоден и самим учреждениям, и органам управления.

Итак, при выборе типа учреждения необходимо учитывать различия:

- в  степени финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений;

- в  степени ответственности руководителя  учреждений;

- в  возможности использования учреждениями  заработанных денег. 

Рассмотренные наименования учреждений - автономное, бюджетное и казенное - являются типами внутри единой организационно-правовой формы юридического лица (учреждения).

Таким образом, новый законопроект в первую очередь направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при сохранении (либо снижении темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. Также Законопроект ориентирован на создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти с целью оптимизации подведомственной сети.