Стили государственного управления

Таким образом а недавнем совещании в правительстве РФ премьер Путин сделал очень важное заявление, по существу, революционное. Говоря о мерах правительства по урегулированию ситуации в металлургии (в связи со скандалом с компанией "Мечел"), Путин заметил: "Вместе с тем это все ручное управление. А мы должны создать систему, которая бы регулировала ситуацию на рынке, исходя из действующего законодательства, справедливо и рационально". Это совершенно разумное пожелание Владимира Путина предполагает радикальное изменение самого стиля госуправления, сформировавшегося в России в последние восемь лет. Главной особенностью этого стиля как раз и является ручное управление - типичный советский способ управления, при котором каждый руководитель властного органа, от президента до министра и губернатора, выступает в несвойственной его должности роли менеджера конкретного проекта.

Целесообразность применения в нынешней России такого метода мне  как-то обосновала губернатор Петербурга Валентина Матвиенко. По ее словам, нынешний крайне низкий уровень административной культуры не позволяет чиновникам работать в рамках современных правил игры - они не в состоянии (как в силу низкой квалификации, так и по причине  советского менталитета большинства  руководителей) ни выработать такие  правила, ни соблюдать их в своей  работе. В такой ситуации успеха можно добиться лишь ручным управлением - когда первое лицо лично руководит  реализацией проекта (в любой  сфере - социальной, экономической, политической и др.), постоянно контролируя  все детали.

У ручного управления есть два главных минуса. Первый - чиновники  отвечают в первую очередь за исполнение поручений начальства по реализации проектов ручного режима и потому не заморачиваются созданием адекватных потребностям жизни универсальных  механизмов госрегулирования, ибо это  весьма непростая работа, к тому же такие механизмы ручному управлению не нужны. Второй недостаток вытекает из первого. В отсутствие цивилизованных механизмов существующие правила игры страдают многочисленными дефектами. Куратор "ручного проекта" преодолевает их волюнтаристским методом - это  ему удается, поскольку он первое лицо. Но при этом он нарушает принятые правила, процедуры, а зачастую даже и законы. Мы не раз писали о подобных случаях (например, при выделении  двух десятков земельных участков для  строительства электроподстанций  в рамках программы "Чубайс - Матвиенко" губернатор распорядилась оформлять  участки по ускоренной процедуре, в  обход установленного порядка). Но такой  правовой нигилизм первых лиц заражает подчиненных. Видя, что начальник  позволяет себе нарушать установленные  правила, подчиненные и сами норовят  действовать по понятиям (зачастую преследуя при этом личные корыстные  интересы). А начальник ради исправной  работы подчиненных над "ручными  проектами" другие их функции позволяет  им исполнять как заблагорассудится (этот советский, а по существу, феодальный стиль управления с его главным  принципом "вассал моего вассала - не мой вассал" экономист Виталий  Найшуль в конце 1980?х годов  назвал экономикой согласований).

Возникает знакомый всем нам  чиновничий произвол. Он вызывает общественное недовольство, которое постепенно накапливается  и в какой-то момент выплескивается в виде скандала. Самый яркий пример такого скандала на федеральном уровне - фактическое уничтожение независимого суда в результате дела "ЮКОСа", дела "Трех китов" и др., что  признал Владимир Путин ("мы коррумпировали суд") и что пытается исправить  Дмитрий Медведев. Примеров подобных скандалов достаточно и в Петербурге. Они возникали в связи с  провалом программы создания промзон  для "нестратегических" инвесторов, попытками сноса гаражей, уплотнительной застройкой, сносом торговых павильонов на остановках городского транспорта  и др. Последний по времени - в  связи со строительством высотных зданий, в частности новой биржи   и "Финансиста" на Васильевском острове.

По мере накопления провалов и вызываемых ими скандалов усиливается  общественное недовольство властью, и  у первых лиц возникает желание  свалить с себя ответственность. Наглядным проявлением этой тенденции  стали недавние события в Петербурге. Городское правительство утвердило  новые критерии оценки деятельности администраций районов. Характерно, что в число этих критериев (впервые  они были введены в 2004 году) вошли  показатели, введенные Путиным в 2007 году для оценки деятельности губернаторов. Для улучшения этих показателей  у районных властей вряд ли есть полномочия (действительно, как могут  власти районов повлиять на время  прибытия по вызову "скорой помощи" и пожарного караула, увеличить  удельный вес лиц, сдавших ЕГЭ, или  сократить количество ДТП?). Впрочем, сам Путин, став премьером, поступил ровно так же - перераспределил  полномочия в правительстве таким  образом, что основная ответственность  легла на министров, вице-премьеров  и Президиум правительства. Об этом независимые СМИ много писали в мае.

Желание первых лиц переложить ответственность на подчиненных  подчас принимает курьезные формы. Так, в последнее время участились заявления губернатора Валентины  Матвиенко и вице-губернатора  Александра Вахмистрова о том, что  строительные проекты утверждают не они, не правительство Петербурга, а  Градостроительный совет. Хотя все  знают, что согласно утвержденному  губернатором положению о Градсовете  он является лишь консультативно-совещательным  органом при председателе Комитета по градостроительству и архитектуре.

Тенденция переваливания  ответственности на подчиненных  является логичным следствием провала  метода госуправления в ручном режиме. Судя по приведенному выше высказыванию Путина и заявлениям Матвиенко по поводу Градсовета, есть признаки того, что власть склоняется к цивилизованному  способу преодоления кризиса  госуправления. Правда, для окончательного закрепления нового курса желаемая Путиным система должна быть реально  создана (причем во всех сферах экономики  и на всех уровнях госрегулирования), а петербургский Градсовет должен реально (через изменение положения  о нем) получить полномочия принимать  решения, обязательные для застройщиков. Если это произойдет, то Россия начнет новый виток спирали своей  истории, в очередной раз пытаясь  уйти от феодализма.                              

1.     Комментарий  к Конституции Российской Федерации  – М: Издательство 5ЕК,

1994

2.     Атаманчук  Г.В. Обеспечение рациональности  государственного управления.

М.: Юридическая литература, 1990.

3.     Атаманчук  Г.В. Управление: социальная ценность  и эффективность. М.:

РАГС, 1995.

4.     Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное  право:

Учебник. –М.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996.

      5.     Пикулькин А.Б. Система государственного  управления. –М., 1997.     

6.     Административное  право. Учебник. Д.Н. Бахрах. М., Изд. БЕК, 1999г.

7.     Административные  правоотношения. Ю.М. Козлов. М., 1997г.

8.     Об основах  государственной службы в Российской  Федерации: Федеральный

закон от 31 июля 1995 года №119-ФЗ//Собрание законодательства РФ.-1995.-

№31.-Ст. 2990.

9.     Об утверждении  перечней государственных должностей  федеральной

государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября

1997 года №981//Собрание  законодательства РФ.-1997.-№36.-Ст.4129.

10. Государственная служба: Теория и организация: Курс  лекций/Под ред. Е.В.

Охотского.-Ростов н/д: Феникс, 1998.-640 с.

11. Овсяненко Д.М. Государственная  служба Российской Федерации:  Учеб. пособие

для студентов юридических  факультетов и институтов.-М.: Юрист, 1996.-208с.