К несомненным преимуществам федеральной  системы административно-государственного управления как раз относится  возможность принятия оперативных  решений на местном уровне. Граждане ближе всего находятся именно к местной администрации, поэтому могут влиять на этих должностных лиц, видеть, как принимаются решения и каковы их результаты. Местной администрации гораздо легче экспериментировать с новыми программами, чем более крупным административным единицам. Соответственно и цена неудач здесь значительно ниже.

      Однако  принятие решений на местном уровне имеет и свои недостатки. Часто  местной администрации не хватает  средств для финансирования социальных программ. Должностные лица местного аппарата управления обычно плохо обучены, не имеют высокой профессиональной квалификации, а в некоторых случаях коррумпированы. К тому же принятие решений на местном уровне может привести к удвоению услуг и плохой координации.

      Поэтому централизация власти в унитарном  государстве может быть значительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем современного общества. В унитарных системах центральное правительство и администрация могут распоряжаться экономическими ресурсами и координировать, планирование и развитие, их широкие полномочия в области налогообложения делают задачу финансирования социальных программ значительно более легкой. Именно по этой причине некоторые федеральные государства в последние годы стали более централизованными. В США и Германии правительства и центральная администрация стали проводить национальную экономическую политику и финансировать социальные программы.

      Все это свидетельствует о появлении  интересной тенденции нашего времени: идет эволюция унитарных систем в  федеральном направлении, в то время  как федеральные системы движутся в унитарном направлении.

      Рассмотрим  структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве. Выше уже отмечалось, что в большинстве  стран таких уровней три: национальный, региональный и местный. Они могут создаваться и функционировать принципиально независимо друг от друга (федеральная модель) либо в рамках единой административно-государственной системы (унитарная модель). Каждому из уровней управления отведена собственная, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законом).

      Национальный (федеральный) уровень управления. В  большинстве стран этот уровень  включает администрацию президента, аппарат правительства, аппарат парламента и Верховного суда. Структура центральных органов управления претерпевает достаточно частые изменения. При смене правительства, как правило, изменяются численность, функции и наименования министерств: некоторые управления и отделы переходят из одного министерства в другое или делятся между ними. Обычно новое министерство создается в целях:

      • обеспечения эффективности управления — министерство разделяется, поскольку  оно разрослось и слишком велико, чтобы им могло надлежащим образом руководить одно лицо;

      • выполнения особых задач, которые в  силу развития событий приобретают  на короткий или длительный срок особую важность, — министерства по делам  бывших военнопленных, беженцев, репатриантов и т.д.;

      • удовлетворения политических интересов — часто в коалиционных кабинетах учреждается новый министерский портфель для того, чтобы обеспечить равновесие между представительными партиями;

      • по соображениям личного характера  — образование министерства может  быть обусловлено стремлением учесть склонности, способности или удовлетворить честолюбие того лица, которое хотят ввести в состав членов кабинета, либо отстранить лицо от активной деятельности, предложив ему в порядке компенсации пост, который лишь сохраняет видимость своей важности;

      • удовлетворения стремлений одной или  нескольких групп давления, полагающих, что их интересы будут защищены лучше, если в составе правительства  они будут иметь постоянного  представителя в ранге министра.

      Практически во всех странах распределение функций между ведомствами на уровне как центральных органов, так и их региональных и местных подразделений порождает коллизии компетентности. Бесконечное перераспределение функций в различных комбинациях является одним из основных направлений всех административных реформ.

      Региональный  уровень управления (штатов, земель, провинций, республик). В федеральных  государствах преобладающая доля задач  административного управления приходится именно на этот уровень. Здесь реализуется  как большинство федеральных законов, так и собственное право. При осуществлении федеральных законов, как правило, различают два уровня:

      • управление по поручению федерации (например, при строительстве автомагистралей, эксплуатации ядерных установок  и выдаче разрешений на нее), при этом административные органы региона подвергаются как правовому, так и специальному надзору, и подчиняются распоряжениям федерального правительства;

      • осуществление федерального права  под собственную ответственность, при этом административные органы региона подвергаются только правовому надзору. Федеральное правительство может отдавать им распоряжения лишь с одобрения представительных органов региона.

      Отличительной особенностью унитарных государств, напротив, является повсеместное выполнение законов на всей территории страны. Следует подчеркнуть также, что при унитарной системе административно-государственного управления статус административных организаций во всех регионах определяется законом одним и тем же образом. Федеральная система административно-государственного управления подразумевает, что органы регионального управления в любом штате (земле, провинции) создаются в каждом случае в соответствии с законами данного региона.

      Местный уровень управления (графство, город). И в унитарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций:

      • общественная безопасность, включая  содержание полиции и пожарной охраны, а также службы здравоохранения;

      • программы помощи пожилым, инвалидам, детям;

      • регулирующие функции, включая зонирование, дорожную безопасность, защиту потребителей;

      • планирование общественного строительства;

      • общественные услуги (школы, парки, библиотеки и т.д.);

      • владение и распоряжение государственными предприятиями.

      При федеральной системе административно-государственного управления основные единицы местного управления — графство и город  — обычно образуются властями штатов (земель, провинций). Они действуют  в рамках разработанных законодателями штата хартий, где очерчена структура их административной ответственности. Поправки в эти хартии обычно могут вносить только законодатели штата. Например, штат может заставить город построить новую систему очистных сооружений или увеличить жалованье полицейским. В унитарных государствах статус местных административных организаций определяется законом везде одинаково.

      В современной теории административно-государственного управления существуют различные классификации  административных органов. Классической среди них по праву считается модель, предложенная американским ученым Л. Уайтом. В соответствии с его классификацией в системе административного управления различают три категории организаций или служб.

      Оперативные службы — административные единицы, которые предоставляют услуги непосредственно населению, осуществляя тем самым задачи, с которыми связано создание данного административного учреждения или службы, например почтовое отделение, муниципальная библиотека, бюро удостоверений личности в префектуре.

      Вспомогательные службы — административные образования, не имеющие самостоятельных конечных целей. Их деятельность состоит в оказании другим службам (прежде всего оперативным) содействия материального и нематериального характера в форме предоставления в их распоряжение различных средств или услуг. Эти услуги могут касаться вопросов кадров. Так, комплектование штатов, организация обучения служащих, обеспечение исполнения решений, касающихся прохождения службы, начисление заработной платы и т.д. осуществляются управлениями, службами или бюро кадров. К вспомогательным службам относятся также финансовые и бухгалтерские службы, снабженческие и закупочные организации (хозяйственные управления), юрисконсультские отделы, машинописные бюро и т.п.

      Штабные службы — лица, работающие в службах этого типа, как правило, не осуществляют повседневного управления. На них возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений. Содержание деятельности работников штабных служб составляет несколько основных направлений:

      • проведение исследований и разработок, необходимых для, выработки политики данной организации; консультирование руководителей учреждения;

      • выработка гипотез о предполагаемых направлениях будущего развития как самой организации, так и внешних факторов;

      • подготовка проектов программ или планов мероприятий;

      • наблюдение за выполнением принятых решений и программ, координация  действий служб-исполнителей и контроль за результатами;

      • подготовка мероприятий по реорганизации структуры, совершенствованию методов работы как внутри, так и вне организации. Примерами административных учреждений этого типа являются министерства и ведомства.

      Следует подчеркнуть, что на практике достаточно часто трудно провести четкую классификацию административных организаций, поскольку некоторые подразделения выполняют задачи двух или даже трех типов служб. Например, повседневное управление личным составом является вспомогательной службой, но не связано ли принятие решений по вопросам кадров с общим направлением деятельности учреждения, которое вырабатывается штабной службой? По этой причине одни и те же административные организации некоторые авторы относят к категории штабных служб, а другие — к вспомогательным службам. Это касается, например, делопроизводства, ведения статистики, деятельности юридических служб и др.

      Для преодоления этих затруднений некоторые  авторы предложили заменить трехчленное  деление двучленным. Иными словами, слить в одну группу службы руководства  и вспомогательные, охватив их родовым понятием горизонтальные службы. Все эти уточнения не лишены значения, так как наглядно показывают, что в данной области нет простых решений и что в процессе деятельности между структурными подразделениями возникает множество связей, зачастую трудноуловимых.

Статус  субъектов  федераций  и иных  носителей  государственной  автономии

      Государствоподобный  или государственный характер   территориальных  единиц,   составляющих  федеративное государство (субъектов  федерации), выражается  в наличии у  них  своей  конституции своего парламента, правительства, иногда особой судебной системы  и военизированных формирований  (например, в  США), часто  своего гражданства, государственных символов -  герба, флага,  гимна. Территориальные  единицы  унитарных  государств,  пользующиеся  государственной автономией, также  имеют иногда  конституции (Занзибар),  гражданство  (Аланды)  и иные  атрибуты государственности.  Субъекты  федераций обычно  имеют паритетное  или пропорциональное  представительство  в  федеральных  парламентах. То же можно  сказать о  высших территориальных  единицах таких стран, как  Италия, Испания.  В некоторых  странах конституции содержат  нормы,  направленные  на   недопущение  преобладания какого-либо  субъекта  федерации  в иных  федеральных органах.

      Конституции   некоторых  федеративных   государств  содержат предписания,  регулирующие  основы   государственной  организации  субъектов федерации. Так, согласно ч. 1 ст.  28 германского Основного  закона,  конституционный строй  в землях  должен со ответствовать  принципам  республиканского,  демократического и социального правового государства в  духе самого  Основного закона. В землях, уездах  и общинах  народ должен  иметь представительство,  образованное  путем   всеобщих,  непосредственных, свободных,  равных и  тайных выборов,  причем в  общинах вместо выборной  корпорации   может  действовать   общинное  собрание. Некоторые  конкретные   нормы,  касающиеся   компетенции,  собственности  и  организации  законодательной   и  исполнительной власти в штатах, содержатся в  ст. 25  - 28  Конституции Бразилии.