Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Министерство образования  и науки РФ

Государственное образовательное учреждение высшего  профессионального образования

«Российский Государственный  Гуманитарный Университет»

Филиал РГГУ в г. Костроме

 

 

 

 

 

 

 

 

Контрольная работа

 

По дисциплине:

«Муниципальный менеджмент»

 

На тему:

«Земское и  городское самоуправление в дореволюционной  России»

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                                                           Выполнил:

Студент 4 курса 

заочного отделения

Специальности

«Экономика и управление»

Обухов И.И.

     

                                                                           

  Проверил:

к. полит. н., доцент, Смирнов  С.В.

                                                                                                                                  

 

 

 

 

 

 

Кострома 2010

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение.......................................................................................................................3

1. Общее понятие  об органах местного самоуправления........................................5

2. История формирования  и развития органов местногоуправления  в России  в XIX в.............................................................................................................................7

3. Земская и  городская реформы XIX века..............................................................12

4. Проблемы местного  управления..........................................................................13

Заключение.................................................................................................................15

Список использованной литературы.......................................................................17

 

Введение

Крестьянская реформа 1861 г. открыла ряд буржуазных преобразований в России во второй половине XIX в. Правительством Александра II был взят курс на капиталистическое развитие страны.

Закономерным  шагом на этом пути была реорганизация  местного управления. Земская реформа 1864 г. вводила самоуправление  новообразованных земских учреждений в губерниях и уездах, которое строилось на основных принципах буржуазного общества: всесословность,  выборности всех гласных (членов земского собрания), зависимость   избирательного права от имущественного ценза, формальное равенство и   сменяемость гласных, демократизм и открытость. Инициатором реформы  выступила самодержавная власть, опираясь на поддержку влиятельной    либерально-чиновничьей группировки, интересы которой были завязаны на  развитии капиталистического общества. При проведении реформы одной из главных целей правительства было переложить бремя содержания местного  управления на население. Принцип самоуправления наиболее подходил для  этого: по установившейся практике средства для существования аппарата  управления выделяет тот, кто его назначил (или выбрал). Этим объясняется и  ограничение компетенции земств хозяйственными делами.

После Февральской  революции Временное правительство  провело в мае  1917 г. новую Земскую  реформу. Правительство, выражавшее интересы  буржуазии, считало земства самой приемлемой формой организации власти.  Процедура выборов стала более демократичной, также было введено волостное  земство – низшее звено системы управления в стране. Однако последнее  упраздняло крестьянское мирское самоуправление, что вызвало естественное противодействие сельского трудового населения. Огромные средства для организации работы учреждений волостных земств опять же ложились на  плечи крестьян. Это в условиях затяжного экономического кризиса, вызванного мировой войной.

Неприязненное отношение крестьян к земствам привело к  саботированию выборов и препятствию их деятельности, которые приобрели  широкий размах задолго до октября 1917 г. Закономерна и быстрая замена  земств советами, где нетрудовые слои общества не имели представительства, а это было важным условием поддержки крестьянством Советской власти. Оно  приняло активное участие в ликвидации в первой половине 1918 г. буржуазных  земств [3], которые не обладали широкой социальной поддержкой. Победа  советского строя была предрешена тем, что на местном уровне земское самоуправление в России не прижилось и не могло прижиться несмотря на все  усилия правительства.

Именно буржуазный характер и привел земства к гибели.

1. Общее  понятие об органах местного  самоуправления

Большинство терминов “самоуправление” (имеется в виду в социальных науках) не имеет точного и единого научного значения и разными авторами понимается различно. Русский юрист М.И. Свешников определял ”самоуправление, как новую форму администрации, заключающуюся в  свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным  административным органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации”.[1]

Самоуправление  как один из видов распределения  властей определял  А.Д. Градский: “Самоуправление есть результат разнообразных интересов,  которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства”.

В Европейской  хартии местного самоуправления “под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность  местных  органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения “[2].

Также самоуправление понималось как: самостоятельное осуществление  социальными группами задач внутреннего  государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (Евтихеев И.И.); форма осуществления государственных функций при помощи независимых - в той или иной мере -  лиц и учреждений (Нольде Б.Е.); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б.Н.Чичерин) [3].

Анализируя  вышеприведенные точки зрения, можно  сделать вывод, что понятие местного самоуправления тесным образом связано с политико-правовой природой этого явления.

Как отмечает В.И. Фадеев,[4] теоретические основы учения о местном самоуправлении разрабатываются  в первой половине прошлого века. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа в лице таких ее выдающихся ученых XIX века, как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Первоначально немецкие ученые,  обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления,  выдвинули теорию свободной общины, основные начала которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Ее представители  считали, что право общины на заведование своими делами является таким же  естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является  первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.

Отсюда в  понятие самоуправления включили следующие  элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих  им прав; должностные лица общинного управления органы не государства, а общины. В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной, судебной властью признавалась и местная власть.

2. История формирования  и развития органов местного  управления в России до середины XIX века

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы  Александра II. Особое место в истории  местного самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происходит замена кормления, т. е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. 
 В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется, и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть. В XVII веке местное управление устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности.

Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I.

В 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы выполняла  функции центрального учреждения для  управления городами государства. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII века, были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.

Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных  организаций («сословных обществ»), предоставив  им известные права «по внутреннему  управлению сих обществ», а также  возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале. Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах. При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие России. Не могли быть избраны в гласные: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и чины местной полиции.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами: 1) заведование  имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;3) меры обеспечения народного продовольствия;4) заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

5) попечение о развитии  местной торговли и промышленности; 6) участие в попечении о народном  образовании, здравоохранении; 7) исполнение  возложенных на земство потребностей  воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности; 8) расклад тех государственных денежных сборов, которые по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения; 9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей и др.

Земские и городские  органы самоуправления не были подчинены  местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной  бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. При Александре III были пересмотрены и Положение  о земских учреждениях (1890 г.) и  Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Губернское земское  собрание состояло, под председательством  губернского предводителя дворянства. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления  на государственную службу, т. е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями.

Земское собрание состояло из земских гласных, собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября  месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Органы городское самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы. В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, был четыре года. Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.