Система надзора за коммерческими банками в России

1. совершенствование правового обеспечения банковской деятельности;
2. повышение эффективности банковского регулирования и банковского надзора;
3. развитие конкурентной среды и обеспечение транспарентности в деятельности кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов;
4. укрепление рыночной дисциплины в банковской сфере и обеспечение равных условий конкуренции для всех кредитных организаций, включая банки, контролируемые государством;
5. повышение требований к качеству корпоративного управления в кредитных организациях, банковских группах и банковских холдингах.

Центральный банк никогда  не ставит перед собой задачу предотвратить  банкротство каждого отдельного банка, он отвечает за стабильность банковской системы в целом. Контроль за ликвидационными  процедурами в банке обязательно  должен производиться. Суды не могут обеспечить высокое качество такого контроля, так как не имеют в штате специалистов соответствующего профиля.

Особого внимания заслуживает  положение дел в области ликвидации кредитных организаций. Еще несколько  лет назад (вторая половина 90-х годов) сотни банков с отозванными лицензиями находились на той или иной стадии процедуры ликвидации, либо такая процедура в них вообще не начиналась. Кредиторы и вкладчики не могли получить даже незначительной части вложенных денег. Такая ситуация не устраивала ни Банк России, ни международное сообщество, так как среди кредиторов были и нерезиденты.

С тех пор Банк России проделал огромную работу по «расчистке»  банковской системы. В частности, им была организована ликвидация банков-отсутствующих  должников. Изменения в законодательстве позволили Банку России более активно участвовать в процедуре ликвидации кредитных организаций, хотя контроль Банка России за ликвидационными процедурами имел в значительной мере косвенный характер.

Данные о банковском секторе и результатах банковского надзора ЦБ РФ представлены в таблице 4.

 

Таблица 4

Данные о кредитных  организациях и банковском надзоре  Центрального банка РФ [16,17,18 ]

Кредитные организации	Количество кредитных  организаций			Отклонение 2008 года от 2007 года, %	Отклонение 2009 года от 2008 года, %
	На 01.01.2007.	На 01.01.2008.	На 01.01.2009
Всего	1189	1136	1108	95,5	97,5
Зарегистрировано	1345	1296	1228	96,4	94,8
Отозвана лицензия	155	157	117	101,3	74,5
Ликвидировано  в связи с отзывом  лицензии  в связи с реорганизацией  в связи с нарушением  законодательства в части оплаты  уставного капитала	1758   1366   391   1	1819   1419   399   1	1900   1495   404   1	103,5   103,9   102,0   100,0	104,5   105,4   101,2   100,0

 

Так, в соответствии с  данными таблицей, можно сделать  вывод о том, что на 1 января 2009 года в стране существовало 1108 кредитных организаций. Видно, что численность кредитных организаций в течение трёх лет сокращалась. В течение 2009 года было зарегистрировано 1228 кредитных организаций, что также ниже, чем в предыдущие годы. Так, этот показатель снизился в 2009 году по сравнению с 2008 годом на 5,2%, а в 2008 году по сравнению с 2007 годом - на 3,6%.

В 2009 году было отозвано ЦБ РФ лицензий у 117 организаций, что  ниже по сравнению с 2008 годом на 25,5%, это тогда, когда в 2008 году, наоборот темп роста показателя составил 101,3% по сравнению с 2007 годом.

Большинство ликвидируемых  кредитных организаций (60 кредитных  организаций) признаны несостоятельными (банкротами) и в них открыто  конкурсное производство (в том числе в 2008 году банкротами признаны 18 кредитных организаций, из них в отношении 5 кредитных организаций арбитражными судами ранее были приняты решения о принудительной ликвидации). В отношении 34 кредитных организаций арбитражными судами приняты решения о принудительной ликвидации (в том числе в 2008 году—по 12 кредитным организациям, из которых 2 кредитные организации впоследствии признаны банкротами). Кроме того, 8 кредитных организаций ликвидируются в добровольном порядке на основании решений их учредителей [18].

В 2009 году ликвидировано 1900 организаций, что на 4,5% больше, чем  в 2008 году. Численность ликвидированных  организаций в течение трёх лет  рос. При этом ликвидировано в  связи с отзывом лицензии 1495 организаций, что составило об общей численности 78,8%. Численность кредитных организаций ликвидированных в связи с отзывом лицензий также увеличивалась.

Как отмечает Котляров М.А., с 2007 года обострилась дискуссия  об эффективности надзорных мероприятий  Центрального банка РФ [21; с. 3]. Наиболее острая полемика проходит вокруг совмещения Банком России нормотворческой и надзорной функций, а также присвоения им функции административного воздействия. Последнее должно идти исключительно в процессуальном порядке, закрепленном Кодексом об административных правонарушениях.

Назрела необходимость  выстраивания в России единой системы  административного воздействия  и недопустимость создания каким  бы то ни было ведомством собственной  системы правопорядка. Банкиры считают, что совмещение в одном госоргане  нормотворческих и контрольных полномочий противоречит рыночному механизму регулирования экономики и ведет к росту коррупционной составляющей.

Наиболее радикальные  предложения сводятся к лишению  Центрального банка нормотворческой  функции [20]. Статья 74 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" устанавливает санкции за банковские нарушения, в то время как КоАП дает возможность Банку России лишь устанавливать составы правонарушений. Меры воздействия, предусмотренные этой статьей, по своей правовой природе являются мерами административной ответственности, что относится и к механизму отзыва банковских лицензий. При этом в КоАПе такого рода меры, как отзыв лицензии кредитной организации, не значатся. Очевидно, что нормы банковского и административного законодательства должны быть приведены в соответствие.

Неоднозначную реакцию  в банковском сообществе вызывает практика участия Центрального банка в  реализации норм Федерального закона ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" Банк России не является государственным органом [5], уполномоченным привлекать кредитные организации к ответственности по ст. 15.27 КоАП за нарушение законодательства о противодействии легализации [1]. По сути, его роль состоит в том, чтобы установить правила предоставления банками информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) и следить за исполнением этих правил. Естественно, КоАП не дает возможности Банку России применять какие бы то ни было меры воздействия за несоблюдение этих правил.

Существует проблема полномочий Банка России по отзыву банковских лицензий. В п. 6 ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" содержится формулировка, которая всегда вызывала неоднозначную реакцию в банковских кругах [3]. Речь идет о праве Банка России отзывать лицензию в случае неоднократного нарушения банковского законодательства. Банк России стал чаще всего использовать отзыв лицензии за нарушение именно законодательства о противодействии легализации денежных средств, полученных преступным путем и периодически получает в свой адрес упреки в том, что слишком активно применяет положения статьи Федерального закона "О банках и банковской деятельности", дающей право отзывать лицензии за нарушение закона о противодействии легализации.

Голикова Ю.С. отмечает, до недавнего времени Банк России и ФСФМ активно сотрудничали и  положительно оценивали действия друг друга [20].

В банковском сообществе выдвигаются идеи о создания единого  надзорного органа. Это может быть оправдано с точки зрения оптимизации взаимодействия банкиров с другими госструктурами. Надзорные функции Банка РФ предлагают передать Росфинмониторингу [19; с. 13]. Опасение вызывает тот факт, что перевод надзорных функций в другое ведомство потребует разработки новых методологий и нормативных актов и обернется катастрофой в банковском секторе и бумажной волокитой. Но на реализацию этой идеи потребуется как минимум 3-5 лет. В краткосрочной перспективе вывод надзора из ЦБ маловероятен в силу разных причин: из-за отсутствия законодательной базы, психологической "привязанности" банков к существующему регулятору и неготовности других участников финансового рынка к столь радикальным переменам.

Если предположить, что  надзорные функции будет осуществлять другое ведомство (например, Федеральная служба по финансовому мониторингу), то каким образом можно будет обеспечить всесторонний, комплексный и эффективный надзор за банками?

Функцию банковского  надзора осуществляют не только работники  центрального аппарата Банка России, но и разветвленная сеть территориальных  учреждений по всей стране. Для организации  надзора новой государственной  структурой понадобится создание соответствующей сети территориальных надзорных органов.

Между тем, Центральный  банк осуществляет расходы, в том  числе по осуществлению банковского  надзора, за счет собственных доходов.

Следовательно, участие  Центрального банка в надзоре  объективно необходимо. Голикова Ю.С. указывает, что отделение функции банковского надзора от Банка России нецелесообразно и, более того, вредно для недостаточно развитой отечественной банковской системы. Этот вывод она подтверждает теоретическими основами деятельности центральных банков, изучением практики банковского надзора в России и за рубежом, а также анализом деятельности тех государственных исполнительных органов власти, которые претендуют на выполнение дополнительных функций по осуществлению банковского надзора.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2 Повышение эффективности банковского надзора

 

Актуальной  задачей банковского надзора  является повышение его эффективности. Эту задачу следует рассматривать  в двух аспектах: в функциональном (стратегическом, системном) и в операционном.

В ходе практической работы на первый план нередко выходит вопрос устойчивости конкретных банков. В результате цель банковского регулирования подменяется одним из средств ее достижения, причем не всегда объективно лучшим. На практике эта подмена проявляется в чрезмерной заботе о том, чтобы конкретный банк «устоял» [24; с. 3]. Однако это далеко не всегда позволяет наилучшим образом защитить интересы вкладчиков и кредиторов. В ряде случаев, чем быстрее банк выводится с рынка, прекращает свою деятельность как юридическое лицо, тем с большей эффективностью защищаются интересы кредиторов и вкладчиков. «Забота» органа надзора о больном банке негативно сказывается и на обеспечении стабильности банковской системы - не создается должных стимулов для совершенствования систем управления и внутреннего контроля в банках, ослабляется дисциплина рынка, отвлекается надзор от более актуальных задач. Поэтому все надзорные решения должны быть ориентированы на достижение основной цели деятельности органа банковского надзора. А инструменты, методы и приемы осуществления надзора должны занимать подобающую им подчиненную роль. Иными словами, не столь важно, какие конкретно методы и инструменты надзора (в рамках законодательства) используются для достижения цели, но всегда важно, чтобы надзор использовал те методы и инструменты, которые в данной ситуации наилучшим образом обеспечивают достижение поставленной цели.

Повышение функциональной эффективности предполагает развитие содержательного начала (компонента) банковского надзора и его  ориентацию на реальные риски банковской деятельности. Это должно быть обеспечено развитием методики банковского регулирования, отвечающей задачам риск-ориентированного надзора, развитием практических навыков сотрудников, выполняющих надзорные функции, и развитием организационных форм надзора [25].

Другим аспектом повышения эффективности банковского  надзора является прагматическая задача достижения целей надзора меньшими ресурсами, т.е. задача повышения операционной эффективности или «производительности» надзора. Подходы, выработанные мировой практикой в целях повышения производительности банковского надзора, в общем и целом сводятся к переходу на риск-ориентированный надзор (далее - РОН).

Реализация  системы РОН обеспечивает повышение  функциональной эффективности банковского  надзора, если рассматривать РОН в широком смысле слова¹. Использование методов РОН в узком смысле² позволяет повысить операционную эффективность надзора.

Минимально  необходимые возможности для  развития РОН в России в полноценную  систему имеются, так отмечает Симановский А.Ю [24; с.4 ].

Наибольшее  значение для эффективности надзора  имеют три аспекта законодательство, политическая поддержка и кадровый потенциал.

Дефектом действующего законодательства является то, что  оно задает банковскому надзору  в целом формальный вектор. Статьи 56 и 57 Закона «О Банке России» весьма жестко определяют набор функций (направлений деятельности) банковского надзора, реализуемых им для достижения поставленных целей [6]. Тем самым банковский надзор направляется в колею фиксации отклонений от установленных норм и правил и применения за это мер воздействия к банкам.

Дефектом законодательства является и отсутствие в нем упоминания о том, что банкротство отдельных  банков является нормальным следствием рыночных отношений и конкурентной борьбы. Отсутствие упоминания этой общеизвестной истины способно порождать ошибочные представления широкой публики о задачах и роли надзора, равно как и неоправданные надежды на «непотопляемость» банков. Следствием краха необоснованных надежд являются раздражение и негативные эмоции по поводу состояния надзора. В то же время, более продвинутое законодательство стран с устоявшейся рыночной экономикой, например, английское, содержит прямое указание на упомянутый феномен рынка, презумпируя возможность банкротства банков [24; с. 5].

Другим принципиальным аспектом проблемы формирования РОН  является политическая поддержка надзора. Не секрет, что основная часть «значимых» банков с российским капиталом имеет  серьезную политическую поддержку. Результатом является аномальная политическая связанность, обусловливающая зависимость и одновременно политическую защищенность таких банков от требований надзора. Данная ситуация выступает, возможно, самым серьезным практическим препятствием на пути формирования эффективного надзора. Устранение или нейтрализация данного препятствия состоит в обеспечении действенной поддержки решениям, принимаемым по линии надзора, на самом высоком уровне.