Государственное и муниципальное управление

К понятию публичного управления тесно примыкает понятие  публично-правовой деятельности, которая  выводится методом исключения, ограниченно  по отношению к ''частноправовой'' (или  фискальной) сфере, регулируемой нормами гражданского права, где граждане и юридические лица выступают в их взаимоотношениях с органами управления в качестве равноправных субъектов. Примеры толкования понятия управления с помощью метода исключения нередко встречаются в немецкой правовой Литературе. Так, словарь административного права ФРГ выводит понятие административного права из задач управления и характеризует его как ''публичное право, которое не является государственным, конституционным или процессуальным''.

Ограниченные возможности определений публичного управления, выведенных методом исключения, стали очевидны для многих ученых-юристов ФРГ. Так крупнейший юрист - административист ФРГ Эрнест Форсткрф высказал мнение о том, что раскрыть содержание понятия ''управление'' нельзя способом ''от противного''. По мнению Форсткофа, задачи управления можно только более или менее полно описать. Как считает современный германский административист Инго фон Мюнх, любое положительное определение этого понятия является только канавой для объяснения сферы деятельности.

В историческом аспекте  в развитии системы управления в  Германии принято различать три  этапа: а) управление периода абсолютизма  в условиях полицейского государства; б) управление периода либерального ''правового государства''; в) управление периода ''общества потребления'', ''государства

планируемой экономики''.

В противоположность  эпохе либерализма, которая ставила  перед системой управления задачи ограничения  деятельности физических и юридических  лиц, помогая государству выполнять  роль ''ночного сторожа'', для современной системы управления, по мнению сторонников теории ''общества потребления'', характерны ''производительные задачи'', особенностью концепций западногерманских авторов этого направления служит то, что в условиях научно-технической революции, быстрого роста производительного потенциала характер государства меняется. В административно-правовой литературе Германии это положение первым выдвинул Эрнест Форсткоф. Под ''производительным характером'' Эрнест Форсткоф понимает деятельность публичной администрации, направленную главным образом на развитие ''производительных сил общества'', имея в виду вмешательство государственного управления в сферу производительных, трудовых, социально-культурных и прочих отношений. По его мнению, структуру господства ''индустриального общества'' следует анализировать не в рамках ''классовой теории'', а лишь с помощью категории управленческой рационализации, что в большей мере учитывало бы ''определяющую роль техники'' в современном обществе.

Развивая эти мысли, Эрнест Форсткофа, другой немецкий административист Г. Бенхард относит к функции прямого публичного управления реализацию права на ''организацию производительного обслуживания населения в социальной, культурной и хозяйственной областях, организацию индивидуального обеспечения граждан (назначение пенсий, пособий и т.д.), организацию борьбы с катастрофами''.

Теория, высказанная Эрнестом Форсткофом, согласно которой современное  государство, в частности германское, ''серьезно отличается'' от либерального правового государства конца XIX- начала XX века, основывается на принципе социального государства, провозглашенного Конституцией Федеративной Республики Германии. Этот принцип налагает определенные обязательства на законодательную власть и публичное управление.

Социальное государство  предполагает его приспособление к  потребностям сегодняшнего общества, означает широкомасштабное вмешательство  государства в сферу экономической  и социальной жизни, что в свою очередь означает изменения и  в стиле управления, в выборе средств административного воздействия. Положения о социальном государстве предполагают такую задачу государственного развития, в решении которой у законодательной и исполнительной властей открылись бы способности к проявлению творческой инициативы в решении социально-экономических вопросов, к целеустремленному и целесообразному толкованию законов и подзаконных актов.

Поскольку административное право Германии до настоящего времени  несет на себе отпечаток нормативизма, характерного для эпохи либерального правового государства, принципы социального государства должны ставится во главу угла в случае конфликтов, которые должен разрешать законодатель.

В развитии принципов  социального государства, составляющих краеугольный камень современного публичного управления Федеративной Республики Германии и административного права, большую роль играет Социальный кодекс, который в своей Общей части действует с 1976г. Социальное законодательство Федеративной Республики Германии, отрасли которого представляют собою отпочковавшиеся от административного права правовые системы предусматривает, в частности, право граждан на получение юридической помощи и консультаций по вопросам, относящимся к социальным услугам, устанавливает перечень социальных услуг, порядок их предоставления, а также обязанности учреждений и ведомств, которые их предоставляют.

Конституцией Федеративной Республики Германии наряду с принципом  социального государства также  положен в основу публичного управления принцип правового государства, что не исключает выполнения административным правом социальной функции. Напротив, по мнению юристов Федеративной Республики Германии, административное право традиционно выполняет социальную функцию первостепенного значения. Такое многозначительное утверждение имеет в виду необходимость критического подхода к расширению рамок научного подхода к изучению управления, прежде всего за счет методов, разработанных в последние десятилетия американской наукой управления, в которой теория административного права не играла главенствующей роли.

В настоящее время  государство Федеративная Республика Германия -''законченное'' правовое государство, устанавливающее совершенную защиту прав личности от возможных нарушений  со стороны публичного управления. При этом принято ссылаться на ст.19 абз.4 Основного закона (Конституция Федеративной Республики Германии), в соответствии с которой в случае любого нарушения прав личности со стороны органов публичного управления гражданин Федеративной Республики Германии вправе обжаловать эти действия администрации в установленном юридическом порядке, т.е. обращаться в судебные инстанции. С другой стороны, судебные органы, ссылаясь на конституционные положения, обязаны контролировать деятельность учреждений публичного управления, отменяя те решения, постановления и иные нормативные акты администрации, которые противоречат праву и существующим законам. В Федеративной Республике Германии законодательно урегулирована возможность любого гражданина добиваться в судебном порядке тех или иных действий в свою пользу со стороны органов администрации.

В основу деятельности публичной  администрации Федеративной Республики Германии положен также принцип  демократии. По мнению германских юристов, в условиях решения ''производительных задач'' эффективная демократия возможна лишь в форме правового государства. В свою очередь решение производительных задач способствует развитию демократии, без которых она была бы неполной. Конституционные положения основаны на принципе демократии, означающей не только ''безграничную юридизацию'' процесса осуществления публичной власти, но и ограничение этой власти. Во-первых, действия публичной власти не могут выходить за пределы государственной власти. Во-вторых, публичное управление ограничено теми областями жизни, куда ''недопустимо политическое проникновение'', а именно наука, религия, всякого рода идеология, семья и др.

Источники административного  права Федеративной Республики Германии как в формальном, так и в  материальном значении можно представить  в виде определенной системы, ''вершину'' которой образуют Основной закон (Конституция) и акты представительных высших органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включая правительственные органы управления. Особое место в системе источников права Федеративной Республики Германии занимают решения Федерального Административного суда по некоторым вопросам и нормы международных соглашений.

На основании Конституции  Федеративной Республики Германии административная деятельность осуществляется на пяти ступенях. Выше было сказано о верхней ступени этой деятельности, являющейся источником права, т.е. органов федерации. Это - первая ступень, которая соответствует административной деятельности органов федерации; вторая ступень - деятельности земельных административных органов; третья ступень - деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; пятая ступень - деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие обще нормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права.

Административная деятельность на уровне первой ступени, т.е. деятельность органов федерации, выражается в  нормотворчестве федерального президента, правительства и федеральных  учреждений. Президент Федеративной Республики Германии венчает вершину исполнительной власти в стране. Ему предоставлено право назначать и увольнять в отставку федеральных министров, а также предлагать бундестагу кандидатуру канцлера. Кроме того, президент имеет возможность участвовать в заседаниях правительства и, следовательно, участвовать в выработке решений, получающих форму нормативного акта, что усиливает роль президента. Все федеральные чиновники и офицеры назначаются и увольняются президентом по представлению соответствующих ведомств.

Федеральное правительство, объединяя и направляя разветвленную сеть исполнительных органов, имеет возможность оказывать влияние на все стороны жизни страны. К компетенции правительства Федеративной Республики Германии относится издание постановлений во исполнение законов, а по ряду вопросов правительство (с согласия бундесрата) может издавать указы, имеющие силу закона. Кроме того,федеральное правительство по соглашению с бундестагом разрешает споры, касающиеся полномочий нижестоящих органов на принятие указов и актов управления. Свои акты управления правительство издает в целях регулирования отношений в хозяйственной и социальной областях.

Вопрос  №22 Теоретические основы управления: принципы управления

Принцип, в широком  смысле, представляет собой основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки; руководящее положение, установка в какой-нибудь деятельности. Принципы любой сферы управления в наиболее общем виде отражают сущность социального управления и механизма его воплощения. Практическое осуществление управления В.Г. Афанасьев определял как «целесообразное воздействие на общественную систему, приведение системы в соответствие с присущими ей закономерностями». И с данным мнением можно согласиться, так как действительно, прибегая к управленческой деятельности, в какой бы то ни было сфере, приходится целенаправленно воздействовать на общественную систему, приводя её в соответствие избранным принципам управления с учётом её закономерностей.

Объективные законы и  закономерности общественного развития существуют независимо от сознания и воли людей и их целенаправленной деятельности. Познание этих законов осуществляется посредством изучения форм их проявления в процессе развития социально-экономических отношений. Выражением процесса познания являются исходные идеи, которые объясняют развитие форм социальных явлений и выступают в виде изначальных положений и правил. Как уже говорилось выше, принципы управления имеют богатую историю, и их использование в управлении - процесс не столько объективный, сколько субъективный. Ведь, по своей сути, законы и принципы имеют разную природу, они не тождественны по форме проявления. Законы непосредственно реализуются в развитии общества, а принципы, в силу своей субъективности, не могут рассматриваться как прямое следствие объективных законов.

Под законом обычно понимают устойчивые, повторяющиеся связи  и отношения между явлениями, определяющие объективные условия  существования и развития данного  социального феномена. Диалектика выделяет три основных закона развития мира: закон единства и борьбы противоположностей, закон перехода количественных изменений в качественные и закон отрицания отрицаний. Познавая законы и формулируя принципы, человек осуществляет сознательную целенаправленную деятельность. В процессе этой деятельности он формулирует принципы. В частности, в настоящее время в социальной практике выделены: принципы политического руководства, принципы организационной деятельности, принципы научной деятельности, принципы воспитания и т.д.

Таким образом, принципы управления (в том числе управления в органах внутренних дел) представляют собой проявление объективных законов в субъективной форме общественного сознания. Они отражают закономерности и отношения общественно - политической природы и содержания. Выявление и обоснование принципов управления должно соответствовать определенным требованиям. Требования к принципам таковы: 1) отражение главных, объективно необходимых проявлений управления; 2) характеристика устойчивых отношений и связей; 3) охват отношений и взаимосвязей, присущих управлению как целостному явлению; 4) отражение специфики и различий видов управления.

Нельзя забывать о  том, что принципы - не исходный пункт  познания, а его закономерный результат. Принципы могут изменяться, если изменяется достигаемая цель, например, или конкретное следование к поставленной цели становится непринципиальным, с точки зрения субъекта управления.

Объективное разделение принципов управления по их отраслевой принадлежности способствует их различению даже в смежных областях деятельности. Например, закономерности, проявляющиеся в сфере деятельности органов внутренних дел, будут частным случаем по отношению к более сложной системе правоохранительных органов, а выделяемые для этих систем управления принципы будут отражать лишь некоторый аспект закономерностей государственного управления. Соответственно следует разделять уровни действия принципов управления.

Социальное управление неоднородно по содержанию, формам и методам управления. Одновременно с этим управление едино с точки  зрения технологии, методов, арсенала средств и т.д. В этом отношении все виды социального управления (по сферам общественной жизни) едины. Меняется лишь «набор» методов, средств, их соотношений и т.д. Соответственно, в каждой сфере процесс управления обладает только ему свойственными особенностями по способам и средствам воздействия на объект управления.