Монополии и антимонопольное регулирование в России

     В январе 1998 г. правительство одобрило "Концепцию структурной реформы федерального железнодорожного транспорта", которая определила неспешные преобразования, страхующие от возможных негативных последствий реформы. Железные дороги остаются государственными, их объединяет МПС, за которым сохраняются функции государственного управления и хозяйствования. Предполагается, что реформа будет проходить в три этапа. При этом на каждом из них должны сохраняться неизменными элементы системы, не затрагиваемые "этапными" преобразованиями, чтобы в ходе реформы можно было обеспечить управляемость отрасли, безопасность и бесперебойность перевозок.

     Первый  этап (два-три года) - создание грузовых и пассажирских компаний. Реально  это означает, что в системе  МПС будут заложены основы внутренней конкуренции на локальных участках, где есть два или более равнозначных хода, например "Стрела" и ЭР-200 на линии Москва – Санкт-Петербург.

     Второй  этап (четыре-пять лет) - отработка взаимоотношений  между созданными компаниями, МПС  и пользователями услуг.

     Третий  этап (временные рамки не определены) - разделение инфраструктуры на ремонтный  и эксплуатационный сегменты, рассмотрение возможности акционирования и приватизации грузовых и пассажирских компаний [3, с. 24].

     Концепция не отвечает на вопрос, как собираются реформировать МПС, а лишь информирует  о том, какие решения нужно  принять на каждом этапе. В ней  предполагается еще только оценить  целесообразность создания Центральной  железнодорожной компании по организации  хозяйственной деятельности железных дорог, затем - целесообразность создания компаний, имеющих свой парк вагонов, в дальнейшем - целесообразность приватизации отдельных предприятий и т.д. Получается - от того, кто конкретно возглавит реформу, зависит, какой она будет на деле. Тем не менее из высказываний руководителей МПС видно, что по крайней мере в ближайшие годы за ним намерены сохранить функции как органа государственного управления, так и хозяйствующего субъекта. В МПС остаются 27 заводов, которые имеют общеотраслевое значение и являются монополистами в сфере своей деятельности, а также строительные организации, специализирующиеся на развитии, реконструкции и капитальном ремонте железнодорожного полотна, мостов, тоннелей, контактной сети, тяговых подстанций, систем связи, зданий и сооружений локомотивного, вагонного, грузового хозяйства.

     Из  системы МПС выводятся лишь непрофильные и вспомогательные производства, которые затем будут акционироваться. Признана необходимость создать  условия для демонополизации  отдельных сфер деятельности железнодорожного транспорта и развития конкуренции, доступности инфраструктуры железных дорог для пользователей различных  форм собственности. Руководители МПС  полагают, что приватизировать можно  только малодеятельные участки, непрофильные предприятия, однако министерство должно сохранить рычаги воздействия на них, чтобы не подорвать его основное производство [8, с. 33].

     Малодеятельные  и неперспективные линии решено передавать в пользование или  продавать заинтересованным административным образованиям (предприятиям) либо закрывать  по согласованию с региональными  властями. Будут стимулироваться  создание независимых операторов, имеющих  собственный подвижной состав и  доступ к инфраструктуре, а также  переход на самостоятельный баланс подразделений, выполняющих пассажирские и пригородные перевозки. Что  касается социальной сферы, то предлагается отпустить "на волю" предприятия  и подразделения сельского хозяйства, торговли и общественного питания (кроме закрытой сети с базовыми предприятиями). Большая часть жилья (на обжитых территориях) будет передана в муниципальную собственность. МПС обещает обеспечить прозрачность финансовых потоков, для чего все компании в министерстве переведут на собственный баланс и отчетность с разделением по видам деятельности. В монопольном секторе останется государственное регулирование тарифов (без учета затрат на содержание вагонного парка), в конкурентном намечается их поэтапная либерализация по мере развития рынка транспортных услуг.   

     Сохранится  перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых - к грузовому  тарифу будет введена специальная  надбавка, так называемый пассажирский сбор. Убытки от перевозок пассажиров в пригородном сообщении предполагается компенсировать за счет местных бюджетов.  
 

3.2. Реформирование электроэнергетики

     Основная  цель реформирования электроэнергетики  России – повышение эффективности  предприятий отрасли, создание условий  для ее развития на основе стимулирования инвестиций, обеспечение надежного  и бесперебойного энергоснабжения  потребителей. В связи с этим в  электроэнергетике России происходят радикальные изменения: меняется система  государственного регулирования отрасли, формируется конкурентный рынок  электроэнергии, создаются новые  компании.

     В ходе реформы меняется структура  отрасли: осуществляется разделение естественномонопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское  управление) и потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис) функций, и вместо прежних вертикально-интегрированных компаний, выполнявших все эти функции, создаются структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности. Структура отрасли в 2009 г. представлена на рис. 1 [7, с. 42].

     Генерирующие, сбытовые и ремонтные компании в  перспективе станут преимущественно  частными и будут конкурировать  друг с другом. В естественномонопольных сферах, напротив, происходит усиление государственного контроля. Таким образом, создаются условия для развития конкурентного рынка электроэнергии, цены которого не регулируются государством, а формируются на основе спроса и  предложения, а его участники  конкурируют, снижая свои издержки.

     Рис. 1. Структура отрасли в 2009 г.

     Цели  и задачи реформы определены постановлением Правительства от 11 июля 2001 г. № 526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации". С учетом последующих изменений в нормативно-правовой базе цели и задачи реформирования были конкретизированы в "Концепции Стратегии ОАО РАО "ЕЭС России" на 2007-2011 гг. "5+5" [9, с. 35].

     Реорганизация ОАО РАО "ЕЭС России" станет логичным завершением реформирования электроэнергетики и создания новой  демонополизированной структуры отрасли. В условиях развития конкурентных отношений  между новыми самостоятельными участниками  рынка электроэнергии ОАО РАО "ЕЭС  России" прекращает свою деятельность в качестве "государственной монополии" и будет преобразовано в ряд  государственных и частных компаний.

     Целевая структура  отрасли представлена на рис. 2.

     Рис. 2. Целевая структура отрасли 

     Формируемые в ходе реформы компании представляют собой предприятия, специализированные на определенных видах деятельности (генерация, передача электроэнергии и  другие) и контролирующие соответствующие  профильные активы. По масштабу профильной деятельности создаваемые компании превосходят прежние монополии  регионального уровня: новые компании объединяют профильные предприятия  нескольких регионов, либо являются общероссийскими.

     Так, магистральные сети переходят под  контроль Федеральной сетевой компании, распределительные сети предполагается интегрировать в межрегиональные  распределительные сетевые компании (МРСК), функции и активы региональных диспетчерских управлений передаются общероссийскому Системному оператору [8, с. 31].

     Активы  генерации также объединяются в  межрегиональные компании, причем двух видов: генерирующие компании оптового рынка (оптовые генерирующие компании – ОГК) и территориальные генерирующие компании (ТГК). ОГК объединяют электростанции, специализированные на производстве почти  исключительно электрической энергии. В ТГК входят главным образом теплоэлектроцентрали (ТЭЦ), которые производят как электрическую, так и тепловую энергию. Шесть из семи ОГК формируются на базе тепловых электростанций, а одна ("ГидроОГК") – на основе гидрогенерирующих активов. Тепловые ОГК построены по экстерриториальному принципу, в то время как ТГК объединяют станции соседних регионов.

     Процесс реформирования АО-Энерго начался в 2003 году с реализации нескольких пилотных проектов: реформирования ОАО "Калугаэнерго", ОАО "Орелэнерго", ОАО "Брянскэнерго", ОАО "Тулэнерго". Наиболее активно  структурные преобразования начали осуществляться в 2006 году. Процесс реформирования затронул более 30 компаний. К апрелю 2006 года была завершена процедура реорганизации первой региональной энергокомпании – ОАО "Калугаэнерго", а к концу года разделены по видам деятельности 5 АО-Энерго [8, с. 41].

     В том же 2006 г. началось создание новых межрегиональных компаний. В последние месяцы 2006 г. были созданы (прошли государственную регистрацию) первые три ОГК и две ТГК. В тот же период (в октябре 2006 года) Совет директоров ОАО РАО "ЕЭС России" принял решение об учреждении четырех МРСК. В 2006 г. также была сформирована новая вертикаль оперативно-диспетчерского управления: функции региональных диспетчерских управлений были переданы (за некоторым исключением) от АО-Энерго Системному оператору. В 2007 г. процесс реформирования охватил большинство АО-Энерго, причем значительная их часть к концу года была разделена. В этом же году учреждено большинство оставшихся межрегиональных компаний: к марту зарегистрирована последняя из 7 ОГК, к августу – 13 из 14 ТГК, созданы 4 МРСК. В декабре 2009 – январе 2010 гг. закончено формирование целевой структуры всех тепловых ОГК и ТГК, завершен первый этап консолидации ОАО "ГидроОГК". Закончен процесс выделения сетевых компаний. На базе реорганизованных АО-Энерго созданы все 56 магистральных сетевых компаний [8, с. 45].

3.3. Методы и государственный контроль в сферах естественных монополий 

     Государственное регулирование деятельности естественных монополистов имеет целью достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий  и учет социальных факторов при установлении или изменении тарифов. Согласно ст. 424 ГК РФ оно применяется только в случаях, установленных законом. Исключительное право на установление тарифов и (или) их предельного уровня имеют органы регулирования естественных монополий (в настоящее время  это Федеральная служба по тарифам).

     Единая  политика цен на услуги субъектов  естественных монополий остается прерогативой Правительства РФ. Тарифы устанавливаются  исходя из обоснованности затрат естественных монополистов на производство товаров (услуг). При этом учитываются издержки реализации услуг, налоги, потребность  в инвестициях, стоимость основных производственных средств. Важно понимать, что тарифы должны устанавливаться  индивидуально для каждого конкретного  субъекта, а не для определенного  вида деятельности.

     Государственный контроль осуществляется за действиями, которые могут сдерживать экономически оправданный переход товарного  рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного  рынка.

     Предварительный государственный контроль. Требуется представить в Федеральную антимонопольную службу ходатайство о даче согласия на совершение соответствующей сделки. Контролю подлежат три группы сделок естественных монополистов [19, с. 52]:

     1) сделки, в результате которых  субъект естественной монополии  приобретает право собственности  на основные средства или право  пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров (в отношении  которых применяется регулирование), если их балансовая стоимость  больше 10% собственного капитала  субъекта естественной монополии  по последнему утвержденному  балансу;

     2) инвестиции субъекта естественной  монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых  не применяется регулирование,  если инвестиции превышают 10% собственного капитала субъекта  естественной монополии;

     3) продажа, аренда и другие сделки, если хозяйствующий субъект приобретает  право собственности либо владения, пользования частью основных  средств субъекта естественной  монополии, предназначенных для  производства (реализации) товаров,  в отношении которых применяется  тарифное регулирование, если  их стоимость превышает 10% собственного  капитала субъекта естественной  монополии.

     Перечисленные сделки государством фактически не контролируются. Это обусловлено тем, что практически  все естественные монополисты обладают крупными активами, и даже значительные капиталовложения или расходы, как  правило, не превышают 10% стоимости  этих активов.