Упрвление государственным долгом

      Наибольшую  долю в структуре внутреннего  государственного долга занимают рыночные долговые обязательства. Они составляют около 80 % всего внутреннего долга  России. На долю рыночных долговых обязательств приходится примерно 18 %, причем наибольшая доля (14,5 %) – это индексация вкладов населения, осуществляемая в соответствии с федеральным законом РФ «О восстановлении и защите сбережений граждан РФ».

      Основным  нормативно-правовым актом, регламентирующим положение о внутреннем государственном долге РФ, является Закон «О внутреннем государственном долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 г. Этим законом определялись понятие, состав государственного внутреннего долга, принципы управления им и контроля за его состоянием, устанавливается порядок его обслуживания.

      Следует отметить, что за последние годы внутренний долг РФ увеличивается. Так, если в 1995 г. он составлял 190,0 млрд. руб., в 1996 г. - 372,6 млрд. руб. (в деноминированных рублях), то в 2001 г. он вырос до 561,3 млрд. руб. К 2002 г. общий размер государственного внутреннего долга составил уже 604,9 млрд. руб. всего за период с 1 января 1993 г. по 1 января 2001 г. внутренний государственный долг увеличился в 156 раз.

      В 2002 - 2008 гг. он увеличился с 545 млрд. руб. до 1804,2 млрд. - 3,6 % ВВП.¹¹

      Так, государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах, увеличился в ноябре 2007 г. на 0,7 % - с 1,22 трлн. руб. на 1 ноября до 1,23 трлн. руб. на 1 декабря. За 11 мес. 2007 г. государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах, увеличился на 20,5 %. В структуре внутреннего государственного долга, выраженного в государственных облигациях, на 1 декабря 2007 г. большая часть (64,88 %) приходилась на ОФЗ-АД на общую сумму 803,684 млрд. руб., ОФЗ-ПД составляли 288,115 млрд. руб. (23,26 %), ГСО-ФПС - 85 млрд. руб. (6,86 %), ОФЗ-ФК - 51,428 млрд. руб. (4,15 %), ГСО-ППС -10,415 млрд. руб. (0,84 %). ГКО и ОФЗ-ПК в составе внутреннего долга РФ отсутствовали.¹²

      Сегодня российский рынок государственных  ценных бумаг находится в кризисном состоянии. Дюрация рыночного портфеля (средний срок до погашения облигаций) уменьшилась за полтора года с 2104 до 1663 дней. Котировки отдельных выпусков ОФЗ снижались до 60-90 % от номинала.

      Кризис  привел к росту затрат на обслуживание внутреннего госдолга. В связи с тем, что доходность ОФЗ возросла с 5,25 в мае 2008 г. до 14,09 % в феврале 2009 г., заимствования на внутреннем рынке стали для государства в 2,7 раза дороже.

      2.2 Проблемы и перспективы управления государственным долгом

      Вплоть  до осени 2008 г. проблема дефицитного  финансирования государственных расходов и эффективного управления государственным долгом оставалась в тени. Однако масштабное падение внутреннего и внешнего спроса на российскую продукцию, слабая конкурентоспособность, отсутствие диверсификации и низкая эффективность российской экономики (компоненты экономики предложения) сделали в текущем году проблему дефицитного финансирования в качестве инструмента стимулирования экономического развития одной из наиболее актуальных, призванной обеспечить национальной экономике не только прохождение острой фазы кризиса, но и реализацию ее структурного реформирования.

     Как следствие, претерпела корректировку и позиция государства в отношении предельного объема внутреннего и внешнего государственного долга. Так, верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2010 г. был увеличен на 219 млрд. руб. до 2338,3 млрд. руб., верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2010 г. был определен в размере 41,4 млрд. дол.1, что на 0,8 млрд. дол. больше фактического размера внешней задолженности на 1 января 2009 г.

     На  протяжении последних нескольких лет на фоне понижающего тренда объема совокупной задолженности в процентах к ВВП страны (с 108,6 % ВВП в 1999 г. до 5,8 % ВВП в 2008 г.) и сокращения абсолютного размера внешнего долга наблюдался устойчивый рост абсолютного объема государственного внутреннего долга, что свидетельствовало о расширении внутренних источников дефицитного финансирования государственных расходов, которое неизбежно связано с масштабными эффектами вытеснения частного инвестиционного спроса на капитал. Очищенный от инфляции, темп роста объема внутренней задолженности РФ за период с 2004 по 2008 гг. фактически был сопоставим, а иногда и превышал темпы роста ВВП, что свидетельствует о переориентации источников финансирования государственных расходов с внешних на внутренние.

     В связи с ожидаемым существенным дефицитом федерального бюджета  в 2009 г. до 7,7 % ВВП в среднесрочной перспективе ставка на пополнение доходов федерального бюджета была сделана именно на наращивание внешних и внутренних заимствований. Однако в условиях острого дефицита ликвидности на внутреннем и внешнем рынках, значительного размера внешнего долга российского корпоративного сектора размещение государственных долговых инструментов станет особенно затруднительным, что создает реальную угрозу невыполнения программ внутренних и внешних заимствований не только в текущем году, но и в течение нескольких последующих лет. В целом, суммарный объем государственного долга в 2010 г. и среднесрочной перспективе планируется удержать в пределах до 16 % ВВП, что, тем не менее, значительно ниже аналогичного показателя в ведущих экономиках мира. Однако, на фоне быстро исчезающих средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые на протяжении текущего и следующего года планируется направлять на погашение текущего дефицита бюджета, вопрос с реальным финансированием бюджетного дефицита будет стоять особенно остро в ближайшие несколько лет.

     Таким образом, уже в 2010 г. заимствования  как один из источников дефицитного  финансирования государственных расходов (в отличие от налогового) станет основным, а возрастающий государственный долг, несомненно, должен стать одним из доминирующих инструментов стабилизирующей и одновременно стимулирующей политики государства.

     В законе «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.» предполагается продолжить практику крупных внешних заимствований. В 2010, 2011 и 2012 гг. эти заимствования составят соответственно 18120,8; 20847,9 и 20,084,8 млн. дол. Объем погашения внешнего госдолга в 2010, 2011 и 2012 гг. составят соответственно 3434,0; 4600,4 и 2637,5 млн. дол.¹³

      Основной  формой государственных внешних  заимствований станет выпуск облигационных  займов Российской Федерации на международных  финансовых рынках. В этих целях предусматривается возобновить выпуск федеральных еврооблигаций. В последний раз крупные заимствования на рынке еврооблигаций производились в 1998 г. В 2000-2009 гг. задолженность по федеральным еврооблигациям снизилась примерно в три раза и на начало июля 2009 г. составила 15,9 млрд. долл. С учетом ОВГВЗ на внешнем рынке к июлю 2009 г. обращалось федеральных облигаций на сумму 16,3 млрд. дол. В 2010, 2011 и 2012 гг. предполагается разместить новые внешние облигационные займы на сумму соответственно 17786,1; 20666,6 и 20080,0 млн. дол.

     Принимая  во внимание величину новых заимствований  задолженность по федеральным ценным бумагам, обращающимся на внешнем рынке, составит в 2010 г. 44,5 млрд. дол. К 2013 г. она  достигнет 80,9 млрд. дол. Помимо выпуска  еврооблигаций предполагается привлечь крупные заимствования у МВФ и МБРР.

     В Законе «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.» нет четкого обоснования необходимости привлечения столь гигантских валютных займов. В последнее время золотовалютные резервы постоянно растут, несмотря на то, что часть их – средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния используются на финансирование дефицита бюджета. Минимальное значение золотовалютных резервов в период кризиса было зафиксировано на 13.03.2009 г. – 376 млрд. дол. К 18.12.2009 г. они увеличились до 440,4 млрд. дол. Это составляет около 70 % от общей величины золотовалютных резервов стран зоны евро. Кроме того, коммерческие банки за последний год накопили собственные валютные резервы. Часть накоплений может быть вложена в государственные ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте.

     В целом в результате новых кредитов и займов внешний госдолг увеличится с 29,9 млрд. дол. на начало апреля 2009 г. до 104,3 млрд. дол., т.е. в 3,5 раза. К концу 2012 г. внешнего долга объем внешнего госдолга превысить 65 % от уровня 1998 г. и вновь станет одним из самых больших в мире. В развитых странах заметна тенденция к росту внутреннего госдолга. Внешний же госдолг обычно очень невелик. В России в 2010-2012 гг. внешний госдолг будет расти гораздо быстрее внутреннего госдолга и почти сравняется с ним. ¹⁴

Таблица 4 - Государственные внешние заимствования Российской Федерации    

                  на 2010 - 2012 годы                                                                   млн. дол.

     В соответствии с проектом бюджета  на 2010-2012 гг. внутренний госдолг в 2012 г. вырастет по сравнению с 2008 г. в 2,4 раза и составит 8,1 % ВВП. Рост внутреннего госдолга будет осуществляться, прежде всего, за счет выпуска государственных ценных бумаг на внутреннем рынке. Из таблицы 5 видно, что в 2011 г. предусматривается разместить госбумаг на сумму 957,5 млрд. руб. Это составляет около 60 % от емкости рынка госбумаг в настоящее время.

Таблица 5 – Размещение государственных  ценных бумаг на внутренним рынке,

                 в целях финансирования дефицита  государственного бюджета в 2009

                 -2012 гг.                                                                                          млрд. руб.

     За  один 2011 г. будет выпушено более половины объема государственных ценных бумаг, выпушенных за последние 11 лет. Объем размещения ОФЗ (с учетом их доразмещения на вторичных торгах) в 2006-2008 гг. находился в пределах 180,9-245,2 млрд. руб. В 2009 г. он резко возрос с учетом обмена ОФЗ на акции банков в рамках их докапитализации. Но за счет чего предусматривается почти четырехкратное увеличение объема размещения госбумаг в 2011 г. по сравнению с докризисным периодом?

     Рынок госбумаг в настоящее время находится в кризисном состоянии. Дюрация рыночного портфеля (средний срок до погашения облигаций) уменьшилась с 2104 дней в предкризисный период до 1663 дней в настоящее время. Котировки отдельных выпусков ОФЗ снижались до 60-90 % от номинала. Масштабный выпуск госбумаг в 2010-2012 гг. придется осуществлять за счет эмиссии все более краткосрочных бумаг с доходностью примерно в два раза выше, чем в предкризисный период.

     Рисунок 4 – Динамика госдолга РФ в 2006-2012 гг. в % к ВВП

     В итоге рынок ОФЗ будет развиваться  по принципу пирамиды ГКО-ОФЗ

в 1994-1998 гг. Погашение госбумаг будет производиться  за счет новых, все более масштабных их выпусков. Объем погашения облигаций в 2012 г. – 518,9 млрд. руб. в 6,2 раза превысит объем погашения в 2008 г. – 84,3 млрд. руб. Чистые заимствования на внутреннем рынке сократятся с 748,6 млрд. руб. в 2011 г. до 236,5 млрд. руб. в 2012 г. Это свидетельствует о том, что пирамида госбумаг все сильнее будет работать сама на себя. Все большее количество выпускаемых облигаций будет предназначаться для погашения их прежних выпусков, и все меньшее количество – для привлечения чистых заимствований в федеральный бюджет.

     В Законе «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.» предусматривается, что стоимость внутренних заимствований хотя и будет уменьшаться, но сохранится на очень высоком уровне. В 2010, 2011 и 2012 гг. внутренние займы будут размешаться соответственно под 11,5; 10,0 и 9,0 % годовых. Это в полтора-два раза выше, чем до кризиса.

     В соответствии с проектировками федерального бюджета на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. государственный внутренний и внешний долг России в 2012 г. должен превысить 15 % ВВП (рис. 1). Это существенно ниже пороговых значений, установленных Маастрихтскими соглашениями по госдолгу – 60 % к ВВП. Но если темпы роста госдолга в 2008-2012 гг. сохранятся, то он в 2021 г. превысит ограничение, установленное Маастрихтскими соглашениями.