Жергілікті және өзін-өзі басқарудың теориялық бастамалары

Қазақстанның  қазіргі сатыдағы дамуы реформа  үрдістерінің арасалмағын орталықтан жергілікті деңгейлерге түсіруді қажет етеді және де оны билік те, қоғам да мойындайды. Оған тағы бір дәлел, 2003 жылдың 3 сәуірінде өткен Ұлттық кеңестің кезекті отырысы толықтай осы проблемаға арналды. Және де бұл мәселе бойынша үкімет арнайы құжат әзірлеген — "Мемлекеттік басқару - деңгейлері арасындағы өкілеттіктерді шектеу және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру тұжырымдамасы". Дәл сол кеңесте Елбасы Н.Ә.Назарбаев осы мәселе жөнінде былай деп өз пікірін білдірді: "Бәрін бір қолға тастай қысып, айырылмайтын әдет біздің дамуымызды тежеп отыр". Сондықтан Президенттің халыққа Жолдауында орталықсыздандыру проблемасы саяси міндеттердің алғашқысы болып аталды. Бірақ бұны елімізде жүзеге асыру көптеген себептерге байланысты қиынға соғуда.

Саяси орталықсыздандырудың табиғатын, оның қаншалықты таралғанын, жүзеге асыру барысында қолданылатын әдіс-тәсілдерін анықтамай және тиімді жолдарын іздестірусіз қашанда қоғамның ұлттық ерекшеліктерінен бастау алатын демократиялық мемлекет құру процесі жетістікке жетпейді. Әлбетте, орталықсыздандыру процесі өзіндік жергілікті ерекшеліктерді ескеруі тиіс, оның ішіне: тұрғылықты халықтың менталитеті, әдет-ғұрпы, рухани мәдениеті, демократиялық дәстүрдің орнығуы және де сол сияқты көптеген мәселелер кіреді. Биліктің өкілетгігін тек механикалық жүзінде көшіру мүмкін емес, ол қоғамда орын алып отырған нақты жағдайларға сүйенуі тиіс. Керісінше жағдайда, оның арты мемлекетте терең шиеленістің пайда болуына алып келуі әбден мүмкін.

Орталықсыздандыру түсінігінің көптеген анықтамалары бар. Солардың  түпкілікті ұғымына жақын екеуін атап көрсетуге болады:

1.  Орталықсыздандыру  - басқару функцияларын орталық  органдардан жергілікті органдарға  беру, төменгі басқару органдарының  құзырлық шеңберін жоғарғының  арқасында кеңейту.

2.   Орталықсыздандыру  — орталықтандыруға қарама-қарсы  басқару жүйесі, дәлірек, жергілікті  әкімшілік органдары мен өзін  өзі басқару қоғамдық мекемелерінің  билігі мен құзыры шеңберінің  кеңейтілуі .

Бірінші жағдай билік тепе-теңділігін сақтай отырып, өкілеттіктерін орталықтан одан төменгі билікке беруді көздейді. Бұл түсініктегі орталықсыздандыру демократиялық басқаруға жағдай жасай отырып, үкіметті халыққа жақындата түседі деп айтуға болады.

Екінші анықтама бойынша, мемлекеттік функциялардың  бір бөлігі (меншік, қаржы және басқа да сол сияқты) жергілікті өзін өзі басқару органдарына тапсырылады. Олар өз кезегінде осы орталықсыздандырылған құзырлары шеңберінде жоғары билікке жүгінбей-ақ, өз жеке атынан өкілетін іске асырады. Осындай жолмеи жергілікті автономия қамтамасыз етіледі.

Бірақ жергілікті органдар белгілі өкілеттерді іске асыру құқығымен қоса, мойнына  үлкен жауапкершілік артады. Жергілікті тұрғындардың әлеуметтік жағдайы олардың  қызметінің басты көрсеткіші болуы  тиіс.

Сонымен бірге  орталықсыздандыруды білікті жүргізбеу елде сепаратистік пиғылдардың пайда болып, оның күшеюіне алып келуі мүмкін екендігін ескерген жөн. Мысалы, 'Лад" славяндық қозғалысының қаулысындағы мына тұстары түсініксіз: "Орыс ұлттық-мәдени автономиясын заңды түрде қамтамасыз ету. Қазақстанда казачествоны ақтау. Олардың дәстүрлі өмір салтына байланысты өмір сүру құқығын толықтай қалпына келтіру".

Сонымен қатар  орталықсыздандырудың екі түрін  ескергеніміз дұрыс: шоғырландырудан  алшақтау (деконцентрация) және деволюция.

Шоғырландырудан алшақтауды мемлекеттік басқару функцияларының мемлекеттік билік жүйесі иерархиясы бойынша төменгі органдарына берілуі деп түсінеміз. Алайда бұл үрдіс мемлекеттік басқарудың вертикальды жүйесін еш босатпауы тиіс: төменгі мемлекетгік басқару құрылымдары жоғары органдарға тікелей бағынышты қала береді.

Осылайша аймақтық, жергілікті басқару органдары өзінің деңгейіндегі мәселелермен, жағдайлармен, орталық органдарға қарағанда, тікелей  таныс бола отырып, тиісті өкілеттіктерді қолына алады. Осы шоғырландырудан  алшақтау үрдісі төменгі құрылымдарға жергілікті проблемаларды шешуге көп әкімшіліктік мүмкіндік береді. Сол себептен де аталмыш үрдісті "әкімшіліктік орталықсыздандыру" деп те атайды. Осы орайда ескере кететін жайт, мемлекеттік басқару өкілеттіктерін тапсыру жергілікті органдарға үлкен жауапкершілік те артады дегенбіз. Сондықтан,  белгілі функцияларды өткізбес бұрын, оны іске  асыруға қаншалықты қуаты жететіндігін анықтап алған орынды. Ал Қазақстан жағдайында, еліміздің облыстары көптеген жақтарынан өзін өзі қамтамасыз ете алмай отырған кезде, бұл өте маңызды.

Жалпы айтқанда, мемлекеттің аяққа тұруы кезеңінде, көптеген елдердің тәжірибесі көрсетіп отырғандай, мемлекеттік билік, керісінше, орталықтануға тырысады, тек осылайша ғана ол мемлекеттің саяси ыдырауына  тосқауыл қоя алады. Ал бұл проблема Қазақстан сияқты мемлекеттілігін жаңадан нығайтып жатқан ел үшін өте маңызды және өзекті, екінші жағынан, өзінің геосаяси жағдайына байланысты туындайтын мәселелерді естен шығармаған абзал. Соңғы кездері Орта Азия аймағында қалыптасып отырған саяси қауіпсіздік үрдістері де бұл мәселеге тікелей ықпал етеді.

Тым қатты орталықсыздандыру, яғни әкімшілік-аумақтық басшыларын сайлау, олардың саяси дербестігін заң  шығару құқықтарын кеңейту арқылы нығайту, негізінде, жекеленген субъектілерден тұратын федеративтік құрылымды мемлекеттерге тән, ал біз — унитарлық елміз. Унитарлық мемлекеттер, керісінше, өзінің тұтастығын сақтауға ұмтылып, елдің саяси ыдырауына жол бермейді. Бұл біздің жағдайымызда өте маңызды әрі өзекті, себебі, Қазақстан геосаяси тұрғысынан "жеті желдің өтіндегі" аймақ болып саналады.

Шығыс пен солтүстік  жағымызда орналасқан екі алып мемлекет бізге күшті ықпал ете алатын саяси құрылым ғана емес, сонымен  қатар әсері зор мәдениетті тасымалдайтын  күш. Орта Азия аймағының оңтүстік көршілес елдері де қазіргі кезде өзінің идеяларын қазақ жеріне таңуға тырысуда. Егер Каспий аймағын ескеретін болсақ, онда Батыстан да белгілі леп соғуда. Сонымен қатар жоғарыда айтылған ішкі сепаратистік пиғылдарды да естен шығармаған жөн.

Орталықсыздандыру келесі үш талаптың орындалуын қажет етеді:

•   біріншіден, аумақтық бірліктер қоғамдық заңды  тұлғалар ретінде нақты белгіленген  өкілеттіктерге ие болуы шарт;

•   екіншіден, олар өз құзырларына кіретін мәселелерді  шешуге арналған органдар мен құралдарға ие болуы керек;

•    үшіншіден, олардың іс-әрекетін жалпы мемлекеттік  әкімшілік органдар тарапынан бақылау  барынша шектелуі тиіс.

Қазақстанда жергілікті өзін өзі басқару мәселесіне келгенде баса айтатын жайт, еліміздің 1995 жылы қабылдаған Конституцияның 89-бабына сәйкес, Қазақстан Республикасында жергілікті өзін өзі басқару танылады. Және де, бұл Атазаң қабылданғаннан кейін екі жыл мерзімінде жүзеге асуы тиіс. Әрине, бұл Заңның осы күнге дейін қабылданбай келе жатқаны заңға қайшы, оны бұзушылық. Дегенмен, бұл Заң қатардағы заңдардан айрықша — саяси салдары бар Заң, сол себептен де оны асығыс түрде қабылдау, басқасын айтпағанда, мемлекеттілігімізге нұқсан келтіруі мүмкін.

Соңғы үш-төрт жыл  аралығында жергілікті өзін өзі басқару  проблемасына қоғамдық ұйымдар тарапынан да мұқият назар аударылуда. Қоғамдық ұйымдар, саяси партиялар мен қозғалыстар көптеген басқосулар өткізіп, осы мәселенің төркінін шеше алмауда. Нәтижесінде көптеген ұсыныстар да жасалды, бірақ нақты бір тоқтамға келе қойған жоқ.

Жергілікті өзін-өзі басқару - "... шешім қабылдауды неғұрлым адамдарға жақындату, олардың сөзсіз жүзеге асуына мүмкіндік береді, өйткені барлық үдерісте оны орындағанға дейін олар өздері қатысады".

Еуропалық Хартияға сәйкес, жергілікті өзін-өзі басқару  мемлекеттік істердің мардымды бөлігін регламенттеу және де оны басқару құқығы мен нақты қабілеті деп түсініледі.

Жергілікті  өзін-өзі басқару Еуропалық Хартиясының  негізінде субсидиарлық принципі жатыр. Оның басты мәні: төменгі (жергілікті) деңгейлерде шешуге болатын мәселелерді биліктің жоғарғы деңгейлеріне жеткізбей-ақ шешу. Қазіргі кездегі әлем елдерінде жергілікті өзін өзі басқару органының екі түрі бар; тиісті әкімшілік-аумақтық, бірліктік тұрғындарымен сайланатын және аса маңызды мәселелер бойынша шешім қабылдайтын жергілікті өкілді орган, екіншісі — әдетте оперативтік басқаруды жүргізетін атқару органы. Дегенмен, оған кейбір  жалпымемлекеттік функцияларды да жүктеуі мүмкін.

Жергілікті  органдардың өкілеттіктері арнайы заңдармен, соңдай-ақ мемлекеттік басқарудың әртүрлі салаларын реттейтін заңдармен бекітіледі. Ал жалпылама ол Конституцияда орын табады.

Халықаралық тәжірибеде жергілікті өзін-өзі басқарудың екі  моделі қолданылады: англосаксондық (ағылшындық) және континентальдық (француздық). Бұл  екі модельдің айырмашылықтары жергілікті органдардың өзара, сондай-ақ жоғарғы биліктермен қатынастарынан негіз табады. Англо-американдық модель бойынша жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттіктен төменгі барлық деңгейлерде орын алады. Бұл ретте мемлекет саналы түрде өзіиің биліктік ықпал ету салаларын шектеп, жергілікті өзін-өзі басқару органдарына тиісті деңгейдегі барлық мәселелерді өздері шешуіне жол береді, мысалға, қала, аудан, поселке деңгейлерінде.

Екінші, континентальды модель жергілікті жерлерде тікелей  мемлекеттік басқару мен жергілікті өзін-өзі басқарудың үйлесуіне негізделеді.

Сонымен қатар  жергілікті өзін-өзі басқарудың үшінші моделін — аралас түрін белгілейді. Бұндай жүйе Жапония, Германия сыңды  мемлекеттерде орын алады.

Көріп отырғанымыздай, бұл үрдіс әр елде әртүрлі өтеді, ол мемлекеттің қандай модельді таңдағанына байланысты. Бірақ, біздің ойымызша, тек бір модельдің аясында шектеліп қалу дұрыс емес, аталған жүйе конструкциясы нақты қоғамға тән көптеген ерекшеліктерді ескеруі тиіс. Мысалға, бірінші модель көбінде федеративтік құрылымды мемлекеттерде қолданылады, ал континентальды — көбінесе унитарлық елдерде. Бұның да өзіндік астары бар.

Осы ретте АҚШ, Ұлыбритания сынды басқа да англосаксондық мемлекеттерде жергілікті органдар қызметінде "позитивті" реттеу принципі орныққан. Бұл принцип бойынша жергілікті органдардың өкілет көлемі олардың құқықтары мен міндеттерін тиянақты атап шығу жолымен анықталады. Осылайша, жергілікті органдар тек заң жүзінде белгіленген аяда ғана іс-әрекет етуге хақысы бар. Кері жағдайда, жергілікті биліктердің іс-әрекеті өкілеттіктерін асыра сілтегендік болып табылады, басқаша айтқанда, заңға қайшы.

Назар аударатын  жайт, "Жергілікті басқарудың дамуы" жобасымен айналысып жүрген Д. Бирд, Құрама Штаттарындағы жергілікті өзін өзі басқару ұйымдарының негізгі приициптерін атай отырып, осы жөнінде Қазақстан мен АҚШ арасындағы айырмашылықтарға көңіл бөле тұра, кейбір мәселелерді ескеріп, назарға алу қажет деп санайды:  "1) екі ел де үлкен аумақты мекендейді және ресурстарға бай; 2) екі ел де алуан этникалық базаға ие; 3) екі ел де жалпыәлемдік жағдайлармен салыстырғанда, жоғары білімді адамдарға ие; 4) екі елдің де климаттық жағдайы өте ұқсас". Оның ойынша, аталған факторлар АҚШ-тың осы реттегі белгілі тәжірибелерінің Қазақстанда бейімделуін жеңілдете алады. Біздің пікірімізше, бұл батыстық прагматикалық көзқарасқа негізделген пайымдау. Осындай пікір айта отырып, ол әр елдің саяси құрылымын анықтайтын өте маңызды бір факторды ескермейді — бұл  екі халықтардың мәдени, ментальды айырмашылығы. Әр халық жеке адам сияқты өзінің ішкі дүниесінің негізінде болашағын қалайды. Және де, бұл ретте екі елдің тарихи айырмашылығын ескерген жөн. Басқа елдің үлгісін формалды енгізу, көптеген мемлекеттердің тәжірибесінен көріп отырғанымыздай, шиеленіскен, әуелі дағдарыстық жағдайдың пайда болуына алып келуі

Қазақстан саясаттанушысы А. Белисбаев өзінің мақаласында  қазіргі әлемдегі елдердің заңдарында жергілікті өкілді органдардың өкілеттіктері  міндетті мен факультативтікке ("өз еркі") бөлінетіндігін атап көрсетті.

Факультативтік өкілет жергілікті органдардың өз қарауына, қаржылай мүмкіндіктеріне байланысты жүзеге асырылады. Олардың қатарына, әдетте, қоғамдық саябақтарды, кітапханаларды ұстау,   мүгедектер мем кедейлерге үй салу сияқты әртүрлі  әлеуметтік және мәдениеттік функциялармен байланыстылары кіреді.

Жергілікті  органдар өзінің қызметін орталық биліктердің  бақылауыңда атқарады. Бақылау әр салада әртүрлі болуы мүмкін.

Орталық органдар жергіліктілерді әкімшілік (административтік) бақылауыңда өзінің кейбір актілерін  бекіту және олардың белгілі іс-әрекеттеріне санкция салу құқықтарын қолданады, сонымен қатар орталық жергілікті басқарудың лауазымды қызметкерлерін жұмыстан босата алады.

Орталық органдар өзіңің жергілікті басқару құрылымдарымен арақатынастарында қаржылай бақылау өкілетін де қолданады. Жергілікті органдардың қаржысы өздерінің жеке табыстары мен мемлекеттік бюджеттен кіріс түсуден құралады. Бұндай жағдай олардың, бірінші жағынан өздерінің белгілі мәселелерде дербестігін білдірсе, екінші жағынан, жалпымемлекеттік деңгейдегі орнын анықтап, мемлекеттік басқару жүйесіне кіретіндігін білдіреді.

Сонымен қатар  жергілікті органдарды қоғамдық, сот  және т.б. бақылаулар арқылы тежейді. Бұл  орайда сот билігінің жергілікті атқару органдарынан тәуелсіздігі қамтамасыз етілуі өте маңызды.

Орталықсыздандыру мен жергілікті өзін өзі басқаруды  жүзеге асыру олардың жергілікті тұрғындар алдындағы жауапкершілік  мәселесін көтереді. Сайлау арқылы құрылған орган жұмыс барысында  тұрғылықты халыққа жауапты болуы  шарт. Егерде ол өзінің міндеттерін орындамаған жағдайда, оны арнайы бақылау механизмдері арқылы тарату қажет. Мысалы, жапон елінде өзінің муниципалдык басшысының жұмысына риза болмаған сайлаушылар, белгілі саңда қол жинап, петиция арқылы сенімсіздік білдіріп, оның өкілетін қайта шақырып ала алады. Осындай жолдың алдын алу мақсатында, жергілікті өзін өзі басқару органының құрамын, құрылысын және жұмыс регламентін құру барысына, орталық органдар емес, жергілікті қауымдастықтың тікелей қатысуы шарт.

Жергілікті  өзін-өзі басқару органының жергілікті мемлекеттік басқару органынан айырмашылығы сол: жергілікті басқару органдары орталық органдардың тағайындауымен құрылады, ал жергілікті өзін-өзі басқару органы - жергілікті азаматтардың таңдауы арқылы. Десе де, оларды сайлау арқылы құру проблеманың шешімі емес. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары сайланғанмен бірге, нақты өкілеттіктерге ие болуы керек, олай болмаған жағдайда, оның мәні жоқ. Оған дәлел — Қазақстанда экспериментальды түрде өткізілгеи ауыл әкімдерін сайлау. Қорытындылары көрсетіп отырғандай, оларды сайлағаннан ешнәрсе өзгермеген. Сайланған әкімнің қолында белгілі мәселені шешуге бағытталған өкілеттігі болмаса, онда оның тағайындалған басшыдаи айырмашылығы шамалы.