Государственный бюджет. Основные направления бюджетной политики Республики Беларусь

  Но  при строении бюджетной системы  на основе принципов централизации  и единства распределение государственных  доходов между звеньями бюджетной  системы осуществляется таким образом, что доходов, закрепленных за местными бюджетами (собственных доходов  местных бюджетов), недостаточно для  обеспечения финансовых потребностей этих общественно-территориальных  формирований. Поэтому вступает в  силу механизм бюджетного регулирования.

  Для понимания сущности бюджетного регулирования  необходимо раскрыть значение таких  категорий, как «профицит бюджета» и «дефицит бюджета».

  Профицит  бюджета – это превышение доходов бюджета над его расходами.

  Дефицит бюджета – это превышение расходов бюджета над его доходами.

  Дефицит бюджета номинально считается отрицательным  фактором, профицит – рассматривается  как положительное явление, поскольку  оно свидетельствует о финансовом благополучии государства и нормальной организации бюджетного планирования.

  Смысл бюджетного регулирования заключается  в следующем. При разработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях бюджетной системы производится подсчет ожидаемых доходов и планируемых расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т.е. ожидается профицит бюджета. Тогда в пределах допустимого можно несколько увеличить расходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают расходов, что является более типичной ситуацией. Решить эту проблему в принципе можно двумя путями: увеличить доходы или уменьшить расходы. Для государственного бюджета главными способами увеличения доходов выступает либо увеличение размера налоговых поступлений (путем введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так и внешнего). Конечно, в распоряжении государства остается и такой способ, получения дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы увеличения бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличение налогового бремени приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (с процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для государственного бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов[15, с.416].

  Несколько в другом положении находятся  местные бюджеты: закрепленных за этими  бюджетами доходов заведомо не хватает  для покрытия их расходов. Собственно в разграничение доходов и  расходов между государственным  бюджетом и местным бюджетом заложен  именно этот принцип. Возможности же по увеличению собственных доходов  у этих бюджетов весьма невелики.

  Поэтому включается «в работу» механизм бюджетного регулирования, который заключается  в том, что каждый вышестоящий  бюджет передает часть своих доходов  нижестоящему бюджету, обеспечивая  тем самым его сбалансированность. Доходы, выделенные вышестоящим бюджетом для сбалансирования нижестоящего бюджета, получили название «регулирующих доходов».

  Обычно  в качестве регулирующих доходов  используется передача нижестоящему бюджету (полностью или частично) тех налогов, которые являются закрепленными  за вышестоящими бюджетами.

  Так, государственный бюджет уступает местному бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных на территории данного  региона в результате уплаты налогов, отнесенных к общегосударственным. В этом случае государственный налог становится регулирующим доходом местного бюджета. Отметим, что практика бюджетной деятельности «подсказала» какие из видов государственных налогов наиболее удобно использовать в качестве регулирующих доходов, т. е. наработаны определенные стандарты при использовании налогов в роли методов бюджетного регулирования.

  Поскольку размер регулирующего налога, идущего  на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах от общей суммы  этого налога, собранной на данной территории, то в практике бюджетной  деятельности этот метод бюджетного регулирования именуется как  «метод установления процентных отчислений от регулирующих налогов».

  Формы и методы бюджетного регулирования  отличаются многообразием. Финансовая деятельность государства осуществляется в различных формах. Прежде всего, государственное регулирование  сочетает формы прямого и косвенного регулирования. Экономическое регулирование  достигается многочисленными методами - денежной и кредитной политикой, налоговой политикой, политикой  государственных расходов, управлением  государственным долгом, внешнеторговой политикой, лицензированием экспортных потоков, таможенным налогообложением, нетарифными методами ограничения  импорта.

  Административная  форма государственного регулирования  применяется, как правило, в области, где методы административного воздействия  оказываются достаточно эффективными, а их применение становится совершенно необходимым. В экономически развитых государствах существуют десятки тысяч  нормативных актов, которые должны соблюдать все участники экономических  отношений. Административно-нормативные, административно-контрольные функции  государственных ведомств составляют неотъемлемое звено современного рыночного  хозяйства. Мировая практика государственного регулирования экономики подтверждает использование форм прямого и  косвенного воздействия, однако тенденции  развития той или другой формы, мотивы, методы, направленность и мера вмешательства в каждой стране имеют свою существенную специфику.

  Бюджетное регулирование осуществляется как  в правовой, так и неправовой форме.

  Правовая  форма заключается в мобилизации, распределении и использовании  финансовых ресурсов. Для реализации этой формы государство использует финансово-правовые акты.

  Методами  бюджетного регулирования  являются:

  а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную  систему;

  б) установление собственных (постоянно  закрепленных) доходов для каждого  звена бюджетной системы;

  в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие  в целях сбалансирования последних. Данные налоги принято именовать  «регулирующие налоги»;

  г) сбалансирование нижестоящего бюджета  путем оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия);

  д) межбюджетное кредитование в виде в  виде бюджетного кредита или бюджетной  ссуды;

  е) сокращение бюджетных расходов, включая  секвестирование.

  Если  данные методы бюджетного регулирования  не дали эффекта, могут быть использованы методы прямой финансовой поддержки  в виде бюджетных дотаций, субвенций, субсидий или в виде бюджетных  кредитов и бюджетных ссуд.

  Дотация – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.

  Субвенции – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов.

  Таким образом, основное отличие дотации  от субвенции заключается в том, что субвенция носит целевой  характер, дотация же может быть использована по усмотрению того бюджета, которому она предоставлена (т. е. предоставленные  деньги не носят целевого характер).

  Субсидия  – бюджетные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему, на условиях долевого финансирования целевых расходов. Следовательно, субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что они осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы нижестоящего звена бюджетной системы, т. е. в данном случае часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть – нижестоящим.

  В указанных случаях денежные средства предоставляются из вышестоящего бюджета  нижестоящему на безвозвратной и безвозмездной основе. Кроме того, предоставление денежных средств из вышестоящего бюджета нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено на возвратной основе, т. е. посредством кредитования.

  В мировой практике чаще всего идет речь в данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите  и бюджетной ссуде.

  Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных  расходов, которая предусматривает  предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

  Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставленные  одним бюджетом другому бюджету  на возвратной, безвозмездной или  возмездной основе на срок не более  шести месяцев в пределах финансового  года.

  Как мы видим, отличие бюджетной ссуды  от бюджетного кредита заключается  лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении  бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды  он оговаривается (не более шести  месяцев).

  Следует отметить, что данного признака явно недостаточно для установления каких-либо существенных различий между бюджетным  кредитом и бюджетной ссудой. И  в целом представляется, что введение а законодательство столь тонких и недостаточно определенных различий между методами бюджетного регулирования, основанных на кредитной основе, лишь запутывает систему этих методов и затрудняет практику бюджетного регулирования. К тому же, если быть точным, то кредит представляет собой экономическую категорию, выражающую возвратное движение денежных средств. Понятие «ссуда» более относится к правовой категории, опосредующей «кредит» как экономическую категорию. Иными словами, соотношение понятий «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит» это соотношение правовой формы и экономического содержания бюджетного отношения, опосредующего возвратное движение денежных средств.

  Если  в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестрование бюджетных расходов».

Секвестр  – специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

  Таким образом, процесс бюджетного регулирования  осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий  бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.

  При этом основное правовое отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в  том, что право на собственный  доход возникает у бюджета  в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса или  Бюджетного кодекса) и это право  действует столько, сколько будет  действовать тот нормативный  правовой акт, которым данное право  установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении  того бюджета, который регулирует нижестоящие  бюджеты. И это право действует  в течение текущего финансового  года (то есть столько, сколько действует  правовой акт, утвердивший вышестоящий  бюджет). Впрочем, бюджетное законодательство большинства стран отошло от этой достаточно традиционной схемы.

  Таким образом, государственный бюджет представляет собой совокупность финансовых смет всех ведомств, государственных служб, правительственных программ, в которой  определяются потребности, подлежащие удовлетворению за счёт государственной  казны, равно как указываются  источники и размеры ожидаемых  поступлений в государственную  казну. Государственный бюджет играет важную роль в финансовой системе  страны. За счет бюджетных средств  удовлетворяются общегосударственные  потребности, финансируются отдельные  сферы деятельности - оборона, управление, охрана общественного порядка и  безопасности государства, фундаментальная  науки и др. Кроме того за счет бюджета удовлетворяются и коллективные потребности путем финансирования затрат на образование, здравоохранение  культуру и искусство. Большую роль играет государственный бюджет в сфере материального производства выступая в качестве стимулятора его роста. Государственный бюджет исполняет следующие функции: контрольную, информационную, регулирующую, способствует институционализации общественных предпочтений. Бюджетное регулирование, выражая взаимодействие различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает следующие явления: а) структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; б) принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; в) порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета. Бюджетное регулирование реализуется через: а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему; б) установление собственных (постоянно закрепленных) доходов для каждого звена бюджетной системы; в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних и др.