Бюджетный процесс

     Таблица 1.1. Сравнение основных параметров прогноза социально-экономического развития, используемых для расчета доходов федерального бюджета

     

     

     В сложившихся условиях Федеральным  законом от 28 апреля 2009 года № 76-ФЗ было отменено действие закона о бюджете  на плановый период 2010-2011 годов, а параметры  бюджета на 2009 существенно скорректированы. В результате в номинальном выражении  объем доходов федерального бюджета в 2009 году был сокращен по сравнению с изначально запланированным на 38,6%, а расходы федерального бюджета - выросли на 7,4% или с 9,03 трлн. рублей до 9,69 трлн. рублей.

     Исходя  из текущей оценки 2009 года, доходы бюджета  будут еще меньше на 2,3%, а расходы вырастут дополнительно на 3,0% - до 9,98 трлн. рублей.

     Несмотря  на значительное ухудшение макроэкономической ситуации в целом и, как следствие, резкое сокращение доходов бюджетной  системы объем расходов в следующем  году по сравнению с 2009 годом практически не меняется, а по сравнению с изначально запланированным в Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ на 2010 год уменьшается всего на 500 млрд.рублей. В соответствии с обновленными бюджетными проектировками расходы в 2010 году предусмотрены в объеме 9,823 трлн. рублей, в 2011 году – 9,359 трлн. рублей против 9,980 трлн. рублей в 2009 году. При этом существенно меняется структура расходов бюджета. Растет объем трансфертов из федерального бюджета Пенсионному фонду, а также процентные платежи по государственному долгу.

     Резкое  сокращение запланированных доходов  бюджета в ближайшие годы во многом объясняется падением мировых цен  на энергоносители. В 2010-2011 годы мировые  цены на нефть и газ будут на 36-40% (или на 35-40 долларов США) ниже, чем ожидалось ранее.

     Новый прогноз значительно отличается от прежнего по темпам роста ВВП: если в середине прошлого года ожидалось, что ВВП в 2011 году по сравнению  с 2008 годом вырастет более чем  на 20%, то согласно текущим оценкам  в 2011 году физические объемы ВВП окажутся ниже уровня 2008 года на 5,2%, а номинальный объем ВВП будет на 28-31% ниже первоначальных показателей бюджетных проектировок на 2009-2011 годы.

     Согласно  текущему прогнозу, после глубокого  падения ВВП в 2009 году, будет наблюдаться постепенный выход из рецессии.

     Существенно ухудшен прогноз показателей  внешней торговли: в 2010 году по сравнению  с 2009 годом экспорт в долларовом выражении снизится  на 45% , импорт – на 55-58%.

     По  новым оценкам прибыль предприятий  для целей налогообложения будет ниже, чем закладывалось Федеральным законом № 204-ФЗ, на 37% в 2010 году и на 43% в 2011 году.

     Сокращение  доходов ожидается не только из-за ухудшения макроэкономических условий  развития экономики, но и в результате реализации мер налогового стимулирования, принятых в целях преодоления последствий кризиса.

     Наряду  с антикризисными мерами проведение бюджетной политики должно ориентироваться  на складывающуюся в экономике ситуацию.

     Развитие  экономики в 2010-2012 годах будет  определяться тремя основными факторами. Первый связан с выходом мировой экономики из кризиса и динамикой цен на главные сырьевые ресурсы. Второй определяется развитием частных инвестиций. Третий связан с эффективностью мер государственной антикризисной политики.

     Согласно  текущему прогнозу социально-экономического развития в период 2010-2012 годов на фоне стабилизации мировой экономики  и благодаря реализуемым правительством антикризисным мерам в России восстановится положительная динамика экономического роста. В 2010 году прирост ВВП составит 1,0%, после чего он будет постепенно повышаться: до 2,6% - в 2011 году  и 3,8% - в 2012 году.

     Прогноз добычи нефти учитывает то, что  с течением времени уровень добычи на выработанных месторождениях будет  снижаться, а возможности добычи на новых месторождениях будут ограничены. В целом, к 2011-2012 годам добыча стабилизируется на уровне 483 млн. т. в год.

     Экспорт нефти будет постепенно снижаться, при этом внутреннее потребление  нефти с ростом российской экономики  будет наращиваться.

     Объем добычи газа, после резкого падения  из-за низкого внутреннего и внешнего спроса в 2009 году, в последующие годы начнет восстанавливаться.

     Прирост инвестиций в основной капитал  в 2010 году составит порядка 0,5% и будет  происходить главным образом за счет капитальных вложений в естественные монополии, а также в отрасли с высокой долей государственного финансирования – транспорт, образование, здравоохранение, ЖКХ и жилищное строительство. В 2011-2012 годах предполагается оживление инвестиционной активности во всех сегментах экономики благодаря стабилизации банковской системы и росту кредитования. Прирост инвестиций в 2011-2012 годах составит 6% и 9% соответственно.

     Доходы  населения в реальном выражении  в 2010 году снизятся на 0,7% по сравнению с уровнем 2009 года. В последующие годы реальные доходы будут умеренно расти с темпом 2-3% в год. Средняя номинальная заработная плата согласно прогнозу будет увеличиваться на  10-11%  в год.

     Целевые параметры инфляции на 2010 год определены на уровне 10%, на 2011 год – 7-8%, на 2012 год - 5-7%.

     Расчеты бюджетных проектировок на 2010-2012 годы основываются на прогнозе среднегодовой  цены на нефть сорта «Urals» в 2010 году на уровне 55 долларов США за баррель, в 2011 году – 56 долларов США за баррель, в 2012 году - 57 долларов США за баррель (рис. 1.1).

     

     Докризисный аномально высокий рост цен в  середине 2008 года ожидаемо сменился их резким падением: нисходящий тренд  прослеживался в целом до весны  текущего года.

     Быстрый подъем цен на нефть с конца  весны до середины лета 2009 года стал причиной возвращения чрезмерно оптимистических ожиданий.

     Цели  бюджетной политики в 2010-2012 годах

     Бюджетная политика на 2010-2012 годы направлена, с  одной стороны, на выход экономики  из кризиса и решение важнейших  социальных задач, а с другой - на восстановление макроэкономической и бюджетной стабильности.

     Основными целями бюджетной политики в 2010-2012 годах  являются:

     Использование бюджета в качестве одного из важнейших  инструментов стимулирования экономики  в период выхода из кризиса.

     Обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости. В ближайшие  годы потребуется адаптация бюджетных  расходов к  более низкому уровню доходов.

     Повышение эффективности расходов бюджета. В  условиях вынужденного снижения объемов расходов бюджета необходимо обеспечить высокое качество государственных услуг и эффективное использование бюджетных средств.

     Повышение эффективности налоговой системы.

     Создание  пенсионной системы, обеспечивающей достойный  уровень жизни пенсионерам.

     Разработка  и реализация совместно с Банком России мер по поддержанию стабильности банковской системы.

     1) Использование бюджета в качестве  одного из важнейших инструментов  стимулирования экономики в период  выхода из кризиса. 

     В 2008 году рост мирового ВВП составил 3,4% в сравнении с 5,2% годом ранее. По последним прогнозам международных организаций, в 2009 году падение мировой экономики может составить до 3% на фоне значительного сокращения международной торговли.

     Россию  кризис коснулся сразу по нескольким направлениям. Осенью прошлого года произошло резкое падение внешнего спроса на основные экспортируемые товары, что привело к падению цен на экспорт. Быстрое снижение экспортных доходов сократило внутренний спрос. Одновременно Россия наряду с другими странами почувствовала резкое сжатие внешнего финансирования. Прекращение притока дешевых иностранных займов и возросшая неопределенность существенно снизили объемы кредитования российской экономики.

     В первом полугодии 2009 г. продолжилась тенденция к сокращению основных экономических показателей. Темпы падения ВВП превышают 10%, промышленного производства – почти 15%, инвестиций – более 18%. Отмечено также снижение потребительского спроса (оборот розничной торговли сократился на 3%) вследствие падения заработной платы также почти на 3%. Продолжается рост безработицы, за последний год она увеличилась на 2,5 п.п.

     Тем не менее, наличие значительных золотовалютных резервов позволило стране значительного  ослабить влияние мирового кризиса  на российскую экономику, избежать существенных проблем в банковской системе и сгладить резкие колебания валютного курса. Накопленные в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния значительные средства – на 1 января 2009 года они составляли 4027,6 млрд. рублей (137,1 млрд. долларов США) и 2584,5 млрд. рублей (88,0 млрд. долларов США) соответственно – позволяют финансировать бюджетные обязательства государства и осуществлять поддержку реального сектора экономики в текущем и последующих годах. 

     В период 2010-2012 годов (особенно в следующем году - в период начала выхода страны из кризиса) в рамках достижения этой цели необходимо решение следующих задач:

     а) Использование мер фискальной политики для стимулирования внутреннего  спроса и решения острых социальных проблем.

     Бюджетная политика на 2010-2012 годы предполагает ряд  мер по повышению обеспеченности незащищенных слоев населения. В  частности, с 2010 года происходит существенное увеличение трудовых пенсий. Продолжится  реализация национальных проектов социальной направленности.

     б) Поддержка реального сектора  экономики в условиях рецессии и  посткризисного периода.

     В текущем году осуществляется целый  комплекс мер, направленных на поддержку  реального сектора экономики. Поддержка  оказывается как отдельным предприятиям (в рамках списка системообразующих предприятий, утвержденного в конце 2008 года), так и отраслям в целом. Меры включают в себя прямую поддержку из бюджета, предоставление госгарантий по кредитам, дополнительную капитализацию банковской системы для восстановления кредитования, а также отдельные налоговые стимулы.

     В 2010-м и последующих годах объем  такой поддержки будет постепенно сокращаться, по мере выхода экономики  из кризиса. В первую очередь это  касается помощи, оказываемой напрямую из бюджета.

     2) Обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости.

     Как уже отмечалось, в ближайшие три  года российская экономика столкнется с резким сокращением ресурсов –  причем это касается как текущих  доходов, так и накопленных ранее  резервов. В этой связи придется проводить такую политику в области расходов, которая бы, с одной стороны, стимулировала рост внутреннего спроса и производства, а с другой стороны - не допускала обострения социальных проблем и при этом не вела бы к чрезмерному росту бюджетного дефицита и необходимости стремительно наращивать государственный долг.

     Ближайшие несколько лет должны стать переходным периодом, когда правительству придется балансировать между необходимостью проведения стимулирующей бюджетной  политики и восстановлением макроэкономической стабильности. Компромисс между этими требованиями будет достигаться при постепенном сокращении бюджетного дефицита – до 7,5% ВВП в 2010 году, 4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в 2012 году.

     После завершения переходного периода  необходимо будет как можно скорее вернуться к тем принципам бюджетной политики, которые были закреплены в Бюджетном кодексе в 2008 году. Величина расходов федерального бюджета должна находиться на уровне суммы нефтегазовых доходов, нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП и финансирования дефицита за счет прочих источников (преимущественно, долговое финансирование) в размере не более 1% ВВП. Использование средств фонда национального благосостояния допустимо лишь для поддержки пенсионной системы.

     Такие бюджетные правила позволят обеспечить стабильность бюджетной системы в долгосрочном периоде, предотвратят чрезмерное наращивание государственного долга, создадут благоприятные условия для внутренних и внешних инвестиций, невозможных при нестабильности бюджета и, как следствие, экономики.