Финансовая политика Германии перед вызовами XXI века

35

Финансовая политика Германии
перед вызовами XXI века

© В.П. Гутник

Вялое экономическое развитие Германии на протяжении последнего десятилетия, будучи обусловлено целым рядом объективных факторов и субъективных ошибок, сделало очевидным весьма неприятный факт: слабости немецкой экономики порождены не столько конъюнктурными проблемами или сбоями на мировом рынке и даже не преходящими сложностями интеграции восточногерманских земель, а внутренним системным кризисом. Данный кризис обнажил нарастающее несоответствие немецкого хозяйственного порядка реалиям мирохозяйственного развития и жестким требованиям конкуренции на мировых рынках в конце XX – начале XXI вв. Казавшаяся чуть ли не идеальной и долговечной модель социального рыночного хозяйства еще с середины 70-х годов прошлого века начала сталкиваться с проблемами, которые возникали как извне (в силу растущей интернационализации и глобализации), так и изнутри (из-за постоянного снижения эффективности сложившихся в 40–60-е годы хозяйственных и социальных институтов и обеспечивающих их реализацию механизмов). И немецкие исследователи стали всерьез задаваться вопросом: можно ли еще спасти Германию?

Внутренние – структурные и институциональные – тормозящие факторы также оказались многообразными, но постепенно произошла их группировка в трех разных, хотя и тесно взаимосвязанных сферах: инновационной, социальной и хозяйственно-политической. К концу XX в. стало ясно, что барьеры последнего рода являются не только наиболее значимыми, но и предопределяющими проблемы в других сферах социально-экономического развития. При этом в разных западноевропейских странах значимость того или иного элемента экономической политики для обеспечения устойчивого и эффективного развития была различной, но некоторые из них оказывались важнейшими для всех.

В Германии узловыми элементами системы экономической политики, обусловившими скатывание немецкой экономики к стагнации в начале нынешнего десятилетия, но и способными при должной их перестройке и модернизации обеспечить ее оздоровление и подъем, стали финансовая и социальная политика. Следует отметить очень тесную связь и даже переплетение принципов, методов и задач этих двух направлений государственной политики, что обусловливает необходимость и возможность только одновременной трансформации данных хозяйственно-политических сфер. Вместе с тем их механизмы и инструменты различаются, и изменения, связанные с их реализацией различаются. Чтобы понять конкретную специфику трансформации каждого из направлений политики (финансовой и социальной) целесообразно анализировать их отдельно, осознавая тем не менее параллельность и взаимосвязанность этих процессов.

Действующая в Германии “финансовая конституция” сложилась после бюджетной реформы 1970 г. и несмотря на существенно изменившиеся с тех пор условия (отход от концепции “глобального регулирования”, объединение страны, усиление мирохозяйственной глобализации) не подверглась обновлению. С одной стороны, существует опасение, что реформирование финансового устройства разрушит в целом еще работоспособные механизмы. Более того, высока вероятность того, что радикальное изменение финансовой конституции повлечет за собой разрушение всей системы социального рыночного хозяйства. Небольшие же частичные улучшения не дают нужного эффекта. С другой стороны, в стране нет консенсуса относительно новой финансовой конституции, отсутствует четкий политический выбор, опирающийся на поддержку значимых общественных групп, да и у политиков нет уверенности, что новые элементы системы будут более эффективными. Высокие политические риски сдерживали и сдерживают реформирование как финансовой сферы, так и всей системы социального рыночного хозяйства.

Вместе с тем сохранение нынешнего финансового порядка – при всей его привлекательности и сохраняющихся немалых возможностях – тормозит модернизацию германской экономики и ее приспособление к новым условиям, порожденным глобализацией и европейской интеграцией. Конкурентоспособность Германии как места приложения капитала и производства неуклонно снижается, причем финансовый фактор играет решающую роль в этом процессе (положение усугубляет также чрезмерная регламентация предпринимательской деятельности).

Итак, привлекательная и эффективная с политической точки зрения модель социального рыночного хозяйства с сильной перераспределительной политикой государства оказалась слишком дорогостоящей. Мощная и хорошо упорядоченная финансовая система Германии достаточно уверенно выдерживала трудности в течение нескольких десятилетий, но в результате постоянно возрастающих изъятий в виде налогов и социальных взносов увеличивались издержки производства и соответственно снижалась конкурентоспособность национальной экономики. Кроме того, ухудшались сравнительные условия для инвестирования, и отток капитала из Германии стал хроническим. Становящийся неблагоприятным предпринимательский климат из-за высоких налогов и социальных взносов хозяйствующих субъектов, но также из-за бюрократических регламентаций, приводит к тому, что капитал из страны уходит, причем в масштабах, далеко превосходящих российские (чистый отток капитала в 2002 г. составил более 132 млрд евро). Ни об инвестиционной или инновационной активности, ни о создании новых эффективных рабочих мест в этих условиях не может быть и речи.

В условиях мирохозяйственной глобализации, наращивания мощи американской экономики и усиления как азиатских, так и европейских конкурентов правительство ФРГ не могло откладывать реформирование социально-экономической системы страны и прежде всего ее финансовой составляющей.

В отлаженном и все еще работоспособном финансовом механизме страны уже давно заметны слабые места и износившиеся детали. Выбрасывать весь механизм немецкие политики не рискуют, однако и простой заменой некоторых износившихся частей тоже не обойтись. Задача поэтому заключается в постепенной, эволюционной модернизации государственных финансов, их обновления (в том числе и путем заимствования ряда элементов у более динамичной американской системы), но при сохранении устойчивости и ряда других базисных принципов, характерных для германской модели.

Утрачивающие эффективность и пришедшие в негодность элементы давно известны, способы и характер их модернизации дискутируются уже несколько лет. Если сформулировать в общем виде основные проблемы системы государственных финансов Германии к началу нынешнего десятилетия, то они сводятся к трем блокам:

1)       общее оздоровление госфинансов и повышение устойчивости финансовой системы, означающее среднесрочную сбалансированность госбюджета, при оптимизации государственных расходов, прежде всего путем уменьшения субсидий экономике и государственных взносов в фонды социального страхования;

2)       необходимость радикальной налоговой реформы (упрощение налоговой системы и снижение налоговых ставок на доходы);

3)       реформирование межбюджетных отношений и модернизация системы бюджетного федерализма (механизмов вертикального и горизонтального финансового выравнивания).

1. Поиски оптимизации бюджетной политики
и государственной квоты

Одной из важнейших задач германского государства на протяжении почти 30 последних лет было снижение государственной квоты, т. е. изъятий из экономики в государственный и муниципальные бюджеты, а также социальных отчислений, соотнесенных с валовым внутренним продуктом[1]. Значимость этой задачи обусловлена возрастающим влиянием чрезмерно высоких изъятий на ухудшение предпринимательского климата в стране и снижение как глобальной конкурентоспособности Германии (как территории для инвестирования), так и конкурентоспособности немецких товаров (из-за растущих издержек производства, в которые, в частности, включаются и социальные взносы предпринимателей).

Во времена канцлерства К.Аденауэра и Л.Эрхарда сильное государство не стремилось закреплять свои позиции растущим перераспределением общественного продукта, изымая его из частного сектора. Жить по средствам, наращивать индивидуальные доходы лишь соразмерно росту производительности труда, обеспечивать устойчивость “благосостояния для всех” с помощью надежных денежной и финансовой систем, не поддаваясь на искусы шведской модели всеобщего благоденствия, построенной на широкомасштабном перераспределении – таковы были принципиальные установки Эрхарда. Поэтому до 1955 г. государственная квота колебалась на уровне 30–32%. Но уже в начале 60-х годов гуру немецкого “экономического чуда” мало слушали, и экспансия государственных расходов стала нарастать, не превышая, правда, 40%-ной отметки вплоть до 1972 г. – второй победы на выборах Вилли Брандта, после которой он решил пойти по пути превращения немецкого (бисмаркианского) социального государства в государство всеобщего благосостояния шведского образца.

Доля ВВП, перераспределяемого германским государством, выросла с 39% в 1969 г. до 49,8% в 1982 г. и после снижения до 45,3% в 1989 г. вновь увеличилась до 50,1% в 1995 г. В 2002 г. этот показатель составил 48,8%, причем доля непосредственно налогов составила лишь около 23% (остальное приходится на социальные взносы и иные платежи). В Европейском союзе по соотношению государственных расходов к ВВП Германия находится на 9-м месте[2].

Государственный долг бюджетов всех уровней увеличивался стремительно – со 126 млрд немецких марок в 1970 г. до 469 млрд немецких марок в 1980 г. В 2003 г. он достиг уже 1331,5 млрд евро (в том числе федеральный долг – 760,5 млрд евро, т. е. 57% совокупного долга). На каждого жителя приходится более 15 тыс. евро госдолга. Среди федеральных земель выделяется Северный Рейн-Вестфалия, чей долг (по состоянию на 2002 г.) приближается к 117 млрд евро (у следующей за ней Нижней Саксонии он всего 48 млрд), а в расчете на душу населения он имеет наивысшие показатели в Бремене (14,5 тыс. евро) и Берлине (13,2 тыс. евро).

Отношение государственного долга к ВВП с 1958 до 1975 г. оставалось ниже 20%-ной отметки, однако затем произошел быстрый рост этого показателя. Вначале правительство Г.Шмидта, не желавшее (или не могущее) повышать налоги, но продолжавшее финансировать масштабные социальные программы, безудержно наращивало заимствования. Затем после объединения Германии все попытки кабинета Г.Коля сдерживать рост задолженности провалились после того, как в 1996 г. долги Ведомства по опеке (органа, проводившего приватизацию восточногерманских предприятий) были оформлены как госдолг и перешли на счет федерации. А это более 100 млрд евро[3]. В течение последних 5 лет не удается снизить государственную задолженность до уровня, не превышающего 60%, как было предусмотрено Маастрихтскими соглашениями (правда, в 2001 г. этот показатель оказался равен 59,5%, но в следующем году вновь вырос до 60,8%, а в 2003 г. оценивается в 62,5–64%)[4].

Вопрос о значимости фактора объединения Германии в обострении проблем государственных финансов остается спорным. Ряд немецких экономистов считают этот фактор одним из важнейших[5]. Разумеется, негативное воздействие трансфертов в новые федеральные земли для германской финансовой системы признается всеми, тем более, что переток средств не смог создать “второе экономическое чудо” и сделать восточногерманскую экономику конкурентоспособной[6]. Но, вероятно, и без этой помощи финансовые проблемы страны оказались бы почти столь же острыми. Точно же сказать, что скрывается за “почти”, весьма трудно[7].

Нельзя сказать, что руководство страны безучастно взирало на выстраиваемый Монблан госдолга. С 1983 г. правоцентристский кабинет Г.Коля сдерживал рост расходов, не позволяя им увеличиваться быстрее, чем растет производство. Начиная с 1997 г. немецкому правительству удавалось последовательно уменьшать дефицит государственного бюджета: если в 1996 г. он составлял 3,4% ВВП, то уже в 1997 г. снизился до 2,7% (это соответствовало одному из “маастрихтских критериев”, выполнение которых требовалось для вхождения в “зону евро”), в 1999 г. – до 1,5% ВВП, а в 2000 г. бюджет вообще стал профицитным (правда, за счет доходов, полученных от продажи лицензий на сотовую связь третьего поколения, без которых дефицит составлял бы 1,2%). Но в 2001–2002 гг. дефицит бюджета вновь стал расти и в 2002 г. вышел за установленную 3%-ную границу, составив 3,5% от ВВП (по методике статистики национальных счетов). Наконец, в 2003 г. он вырос, по предварительным данным Федерального статистического ведомства, до 3,9%, а по оценкам Еврокомиссии, даже немного превысил 4%-ную отметку. Это худший показатель из всех стран ЕС (очень близок к нему показатель Франции), хотя, надо признать, он не столь плох на фоне американского (5%) и японского (7,3%) дефицитов[8].

Бюджетный дефицит возникает в последние три года (и растет) как из-за недостатка поступлений доходов вследствие экономического спада, так и в силу дополнительных социальных расходов (ухудшение положения населения, растущая безработица, потребовавшая в 2003 г. дополнительных расходов только из федерального бюджета на сумму 12,5 млрд евро). Правда, германскому правительству удалось удержатся от финансирования специальных программ стимулирования конъюнктуры (т. е. стимулирования совокупного спроса) по образцу США. Большинство экспертов предостерегали от этого рискованного шага, и, в частности, авторитетный Экспертный совет по оценке общеэкономического развития в своем ежегодном докладе, представленном еще в ноябре 2001 г., однозначно заявил о нецелесообразности реализовывать особые программы по оживлению конъюнктуры[9], а в докладе 2003 г.[10] убежденно выступил за сохранение Пакта стабильности и роста, по которому не допускается превышение 3%-ного уровня бюджетного дефицита.

Члены Экспертного совета уверены, что опасность для будущего развития экономики ФРГ заключена не в современном спаде, а в возможной “активистской” экономической политике германского государства, которую заманчиво осуществить под прикрытием солидарности с таким же курсом правительства США. Ведь “акционизм”, против которого направлен доклад немецких экспертов за 2001/2002 гг., означает прежде всего активные государственные мероприятия по стимулированию совокупного спроса, для чего необходимы дополнительные ресурсы, а значит, придется усиливать налоговое бремя. Действенность же мер по расширению спроса заметно слабее, чем ущерб росту, наносимый даже не размерами увеличения налогов, сколько утратой веры экономических субъектов в последовательность финансовой политики.

В отличие от американских коллег, немецкие эксперты предлагают в качестве выхода из кризиса не специальные программы, а последовательное продолжение политики улучшения рамочных условий для хозяйствующих субъектов и ускорение структурных реформ, имеющих долгосрочное позитивное воздействие. Не только продолжение налоговой реформы, которая должна заметно снизить налоговое бремя и для предприятий, и для граждан, но и реформирование здравоохранения, пенсионной системы, образования и рынка труда крайне насущны, в том числе и для того, чтобы повысить степень гибкости германской экономики, способной с наименьшими издержками противостоять внешним воздействиям.

Правда, существует и другая точка зрения, согласно которой государство не должно обострять и без того опасную ситуацию, проводя курс на экономию и снижение расходов госбюджета[11]. Напротив, продолжая улучшать условия для предпринимательства, снижая, например, налоги быстрее, чем запланировано, следует наращивать и государственные расходы, прежде всего для финансирования государственных инвестиций, которые и подтолкнут экономический рост[12]. Сторонники этого подхода ссылаются на кажущийся вполне успешным опыт нынешней американской администрации, которая хотя и вышла за разумные (с европейской точки зрения) рамки дефицитного финансирования, сумела все же обеспечить очень неплохой рост (более 3% в 2003 г. против -0,1% в Германии). При этом одни полагают, что все же следует удерживаться в рамках европейского Пакта стабильности, но не бояться довести расходы до разрешенного 3%-ного порога; другие утверждают, что 3% – не догма и временно, на 1–2 года, этот показатель следует пересмотреть для всего европейского Экономического и валютного союза.