Финансовая политика Германии перед вызовами XXI века

Однако европейские правительства не спешили воспользоваться этими рекомендациями, полагая, что зря потратят деньги, да еще и накликают на себя серьезный кризис, объявляя о программе поддержки конъюнктуры. Тем не менее, Пакт стабильности оказался под угрозой, более того, по мнению многих экспертов, оказался если не мертв, то в реанимации.

Нарушение Германией (равно как и Францией) Пакта стабильности и роста, которой был призван дисциплинировать бюджетную политику отдельных стран – членов ЭВС в условиях единой денежной политики, вызвал большую озабоченность в Еврозоне. Против Германии Европейская комиссия предполагала начать процедуру применения штрафных санкций еще в 2002 г., повторив свое намерение в 2003 г., но правительству Шрёдера удалось убедить большинство членов ЭВС (точнее, министров финансов стран-членов) приостановить расследование, поскольку нарушения, по его утверждению, были обусловлены исключительно неблагоприятным развитием экономики в стране. Темпы роста ВВП в Германии, действительно, оказались одними из самых низких в Еврозоне (хуже, по предварительным данным, положение только в Португалии, которая, однако, удерживает бюджетный дефицит на уровне 2,7–2,8% ВВП).

В конце ноября 2003 г. заседание министров финансов стран ЕС согласилось с компромиссом, предложенным немецким министром финансов Г.Айхелем, согласно которому Германия взяла на себя обязательство осуществить меры по экономии расходов и привести дефицит госбюджета к маастрихтским критериям[13]. Германское правительство сумело избежать неприятной процедуры: ведь не только сумма штрафа оказалась бы весьма внушительной (беспроцентный вклад в ЕЦБ в размере 0,3% ВВП составил бы 6 млрд евро, причем эти средства изымались бы в общеевропейский бюджет в случае, если в течение 2 лет ситуация с дефицитом не выправляется), но и авторитету кабинета Шрёдера был бы нанесен непоправимый удар.

Очевидно, Пакт стабильности оказался слишком жестким “корсетом” для германской финансовой политики. Между тем, осенью 2002 г. в Бундестаге при рассмотрении среднесрочного (скользящего пятилетнего) финансового плана до 2006 г. были запланированы ежегодные сокращения федеральных расходов в среднем на 0,5%. Чистые заимствования федерального правительства должны были сократиться в 2003 г. на 15,5 млрд евро, а в 2006 г. планировалось впервые с 1970 г. добиться бездефицитного бюджета. Заметим, что такая задача ставится германскими властями уже давно, но внешние обстоятельства (сначала объединение страны, затем ухудшение конъюнктуры в 2001 г. и наводнение 2002 г.) постоянно этому мешали. Не удалось достичь поставленных целей и в 2003 г. Более того, федеральное правительство прибегло к крупнейшим после 1998 г. чистым кредитным заимствованиям (43,4 млрд евро вместо 18,9 млрд заложенных в утвержденном бюджете)[14]. Судя по всему, Германии не сумеет снизить бюджетный дефицит до требуемого уровня и в 2004–2005 гг., что ломает амбициозные планы министерства финансов на 2006 г.

Таблица 1

Государственные финансы Германии в 2002 г.

(млн евро)

1 Совокупный (консолидированный) бюджет очищен от межбюджетных платежей, поэтому не является суммой отдельных его элементов.

2 Не равнозначно дефициту госбюджета по методике статистики национальных счетов.

Источник: Statistisches Bundesamt (www.destatis.de/basis/d/fist/fist02–03.htm); aktualisiert am 17.07.2003.

Заметим, что, по данным финансовой статистики, в 2002 г. при небольшом снижении доходов общие расходы возросли, причем сумма дефицитов федерального и земельных бюджетов оказалась примерно одинаковой (см. табл. 1).

Ситуация же в совокупном бюджете по статистике национальных счетов складывается такая: в 2001 г. доходы составили 921,7 млрд евро, расходы – 971,3 млрд евро, в 2002 г. соответственно 954 млрд и 1028,4 млрд евро, в 2003 г. – 963 млрд и 1045,1 млрд евро[15]. Общие социальные расходы государства (включая социальную помощь) в 2001 г. составили 549 млрд евро, в 2002 г. – 573 млрд, а в 2003 г. – уже более 588 млрд евро[16]. При этом общая сумма налогов в 2000–2002 гг. уменьшилась на 5,2%, а общая сумма социальных взносов выросла на 2,7% (в 2003 г. налоги, правда, немного увеличились – на 1%; социальные же взносы выросли еще на 1,7% и составили 41% всех доходов консолидированного бюджета).

Таблица 2

Расходы бюджетов всех уровней по отдельным видам

Источник: Statistisches Bundesamt (www.destatis.de/basis/d/fist/fist04.htm); aktualisiert am 12.09.2003.

Но и в предыдущие годы наблюдалось увеличение доли расходов на социальное обеспечение в общей сумме расходов (см. табл. 2). Расходы же на поддержку хозяйственных отраслей не так уж высоки, и снижение субсидий едва ли окажется достаточным для снижения государственной квоты. Однако налоговые льготы (а это те же субсидии) разбросаны по другим статьям помимо содействия хозяйственным отраслям (например, крупнейший вид субсидий – на приобретение собственного жилья – составляет 10 млрд евро в год). Даже представители оппозиции (например, премьер-министр Гессена Р.Кох) отмечают, что нельзя в сокращении субсидий видеть инструмент решения всех проблем, а слишком быстрое и масштабное их сокращение (на 15 млрд евро в год, как предлагается некоторыми экспертами), неизбежно обернется тяжелыми структурными провалами[17].

Таблица 3

Структура расходов федерального бюджета Германии на 2004 г. (план)

Источник: Monatsbericht des Bundesministeriums des Finanzen. Februar 2004. S. 118, 120.

Структура расходов федерального бюджета заметно отличается от структуры общих расходов, поскольку не учитываются огромные расходы из бюджетов социального страхования (это почти половина расходов консолидированного бюджета), а также в связи с распределением полномочий между бюджетами разных уровней: поэтому в федеральном бюджете столь низка, например, доля расходов на образование (последнее финансируется в основном из бюджетов земель) и высока – на оборону. Тем не менее подавляющая часть расходов федерального бюджета (чуть меньше половины) также идет на социальное обеспечение (см. табл. 3 и рис. 1).

Рис. 1. Основные виды расходов федерального бюджета в 2004 г. (план).

Источник: см. табл. 3.

В 2003 г. доли основных расходов федерального бюджета по факту были примерно такими же: социальное обеспечение – 46,1%, общие службы – 18,7%, общее финансовое хозяйство (обслуживание долга) – 14,4%. Вместе с тем существенно снизилась доля расходов на содействие хозяйственным отраслям (с 4,2 до 2,5%)[18].

Но все же даже без учета расходов из фондов социального страхования государственные расходы на социальные цели абсолютно доминируют. Большую часть средств в этой сфере федерация тратит на государственную долю в пенсионных взносах, а также на проведение политики на рынке труда (включая помощь безработным). Последний вид расходов в 2003 г. вырос особенно сильно, поскольку безработица вместо ожидавшегося снижения продемонстрировала дальнейший рост (с 4,14 до 4,38 млн чел.), в результате чего пришлось даже принимать дополнительный бюджет, чтобы обеспечить безработным должную поддержку.

Очевидно, что при помощи снижения одних лишь налогов при продолжающемся росте социальных взносов (причем не только в абсолютном выражении, но и относительно размеров доходов) финансовую ситуацию улучшить не удастся. Первостепенное значение при этом имеет пенсионная реформа, проведение которой – это не только финансовый, но и демографический императив. Снижение взносов на медицинское страхование и на страхование по безработице также может дать существенный эффект. Но в результате, разумеется, понизятся социальные расходы, что, как показали массовые протесты во многих странах ЕС, в том числе и в Германии, неприемлемо для большинства населения. Поэтому упор делается пока на снижение налогов – ведь это более приятно для граждан и предпринимателей и не связано столь явно с сужением “социального государства”.

2. Налоговая система и налоговая реформа 2000–2005 гг.

Налоговые поступления обеспечивают подавляющую часть доходов государственного бюджета, прежде всего федерального. Так, из общей суммы запланированных на 2003 г. бюджетных доходов федерации в 228,9 млрд евро налоговые поступления составили 203,3 млрд, или 88,7% (в целом по всем бюджетным уровням в 2002 г. эта доля составила 80,7%)[19]. За последние годы изменилось соотношение между прямыми и косвенными налогами в пользу увеличения доли последних: в 1989 г. оно было 59,5:40,5, а в 2002 г. – 47,7:52,3[20]. Основную долю налоговых поступлений в бюджет в последние годы обеспечивают налог с оборота и налог на заработную плату (см. рис. 2).