Финансовая политика Германии перед вызовами XXI века

Источник: Statistisches Bundesamt (www.destatis.de), aktualisiert am 17.07.2003.

Модернизация финансового выравнивания предполагает использование конкурентных механизмов в большей степени. Речь идет пока не об отказе от федеральных субсидий, а о нормах перераспределения при горизонтальном выравнивании. Выравнивание должно смягчить различия, но не приводить к уравнительности (уровень доходов в “слабой” в финансовом отношении земле после перераспределения может оказаться выше, чем в “сильной”). Сейчас самой бедной земле фактически гарантирован уровень финансовой обеспеченности, равный 99,5% среднегерманского.

Показательным примером стали последствия финансового выравнивания для земли Гессен в 1998 г. До перераспределения доходов она была самой сильной федеральной землей в финансовом отношении: ее бюджетные доходы на душу населения на 18% превышали средний уровень в стране. После горизонтального выравнивания она сравнялась с землей Бремен, которая изначально находилась на предпоследнем 15-м месте, отставая от среднего уровня бюджетных доходов на 28%[39]. Ясно, что в таких условиях подрываются все стимулы к эффективной политике, способной обеспечить получение доходов на территории самой земли.

Остро стоит и проблема местных (коммунальных) бюджетов. Разрыв между доходами и расходами коммунальных бюджетов (т. е. бюджетов городов и общин) в 2001–2003 гг. постоянно нарастал. Но коммуны едва ли могут самостоятельно справится с финансовым кризисом, поскольку их формальная финансовая автономия обставлена различными ограничениями, а со стороны федерации и земель они постоянно получают необеспеченные ресурсами мандаты. Собственных налоговых поступлений (в основном это промысловый налог и налог на землю, а также небольшие доли в совместных налогах – подоходном и с оборота) явно недостаточно и приходится надеяться на трансферты вышестоящих уровней. Действительно, если доля налогов в доходах федерального бюджета составляет 87–90%, то в доходах коммунальных бюджетов – всего 47–52% (причем в последние три года она снижается)[40].

Каким же образом предполагается поправить ситуацию? Единых подходов к реформе федеративного порядка не выработано, тем более, что за каждым кардинальным сдвигом в данной сфере скрываются как новые возможности, так и серьезные риски. Например, ряд экономистов вслед за Дж. Бьюкененом считает, что децентрализация принятия бюджетных и налоговых решений (в частности, установление налоговых ставок) хотя и повышает степень ответственности субъектов власти, но может привести к снижению эффективности; впрочем, есть и теоретические контраргументы, так что доказать правильность или ошибочность этой позиции можно только эмпирически[41].

Тем не менее, большинство экспертов (склонных, правда, скорее, к неолиберальной позиции или исповедующие неоклассические взгляды) считают возможным и необходимым перейти в Германии к “конкурентному федерализму” (или “фискальной конкуренции”), причем на уровне и земель, и общин. Для этого требуется ряд реформ, которые можно свести к четырем взаимосвязанным группам предложений, общих для многих (но не всех) аналитиков и политических деятелей[42].

Во-первых, необходимо изменить систему принятия законов в финансовой (прежде всего налоговой) сфере и предоставить землям право самим определять налоговые ставки для тех налогов, которые они взимают (что, впрочем, может привести к существенной налоговой дифференциации, если реализуется третий пункт настоящего списка). Во-вторых, модернизировать финансовые отношения между федерацией и землями, в частности, минимизировать смешанное финансирование и постепенно идти к упразднению совместных задач (правда, земли пока не готовы полностью отказаться от смешанного финансирования). В-третьих, ввести систему строгого разделения налогов, например, передать землям в полной мере подоходного и корпорационного налогов взамен их отказа от доли в налоге с оборота в пользу федерации (скептики полагают, что возникнет такая дифференциация налоговых возможностей земель, что разрушится единое правовое и экономическое пространство в стране). В-четвертых, предлагается осуществить новое административно-территориальное деление Германии, с тем чтобы создать примерно равные по величине и экономической силе земли, уменьшив их количество примерно до 7 (сторонники этой реформы полагают тем самым решить и те проблемы, которые обусловлены реализацией первых трех пунктов).

Германское правительство ищет наиболее приемлемые для всех субъектов пути обновления бюджетного федерализма. Бундестаг и Бундесрат в середине октября 2003 г. также решили создать совместную комиссию по модернизации федеративного государственного порядка. Принципы федеративного устройства и финансовое выравнивание как таковое не ставятся под сомнение, но предпринимаются попытки усилить стимулы к эффективности, улучшить процесс принятия решений государственными органами и повысить политическую ответственность последних. Едва ли комиссия придет к выводу о тотальном пересмотре Основного закона, но почти наверняка в него будут внесены существенные изменения, с которыми и будут согласовываться законы и предписания, регулирующие сферу межбюджетных отношений.

Очевидно, уже намеченная (и отчасти начавшаяся в 2001 г.) корректировка Закона о финансовом выравнивании будет встроена в более широкую финансовую реформу, которая снизит уровень перераспределения, в том числе за счет прямых субсидий федерального центра землям.

Предложения о пересмотре практики смешения задач федерации и земель, которая не отвечает требованиям эффективного федерального порядка, едва ли будут реализованы в полной мере, но продвижение к сокращению совместно выполняемых и совместно финансируемых федерацией и землями, безусловно, начнется.

Идеология предстоящей реформы сводится к тому, что доходы региональных бюджетов должны в большей степени соответствовать качеству политики региональных властей, а реализуемые последними мероприятия – финансироваться из собственных доходов[43]. Иными словами, направление преобразований – повышение самостоятельности федеральных земель при принятии решений о доходах и расходах. С учетом уже достигнутого высокого материального уровня во всех землях упор в региональной политике предполагается перенести на принципы субсидиарности (характерной, впрочем, и для традиционного фискального федерализма) и многообразия, отказываясь от нивелирования уровня жизни за счет государственных услуг, но создавая, поддерживая и совершенствуя единые рамочные условия хозяйствования и жизнедеятельности[44]. Более того, “конкурентный федерализм” следует рассматривать не как противоположность “фискального федерализма”, а как его дополнение. “Настоящий конкурентный федерализм вообще может быть введен только тогда, когда будет в полной мере действовать принцип фискальной эквивалентности и учитываться принцип субсидиарности”[45].

Нельзя не упомянуть еще об одной реформе, осуществляемой сейчас в Германии – реформе коммунальных финансов. В конце 2003 г. был принят Закон о реформировании промыслового налога, в соответствии с которым распределение поступлений от этого налога пересматривается в пользу земель и общин: отчисления общин от этого налога вышестоящим уровням власти уже в 2004 г. уменьшаются на 2,5 млрд евро, в 2005 г. – примерно на 3 млрд и далее это уменьшение продолжится.

Вместе с тем сохранение столь важного для коммунальных бюджетов налога, составляющего более 70% всех муниципальных налогов (см. табл. 4), негативно влияет на предпринимательский климат. Потому раздаются голоса в пользу отмены этого налога. Однако вряд ли это произойдет в ближайшие годы.

[1]  Нередко этот параметр называют долей перераспределяемого государством ВВП или “размерами государства” (например, А.Н.Илларионов). При этом его исчисление обычно идет не на основе получаемых государством доходов, а на основе государственных расходов, которые в условиях дефицитного бюджета больше, чем доходы. Но поскольку дефицит покрывается за счет заимствований, то и последние можно причислить к изъятиям из частного сектора.

[2]  OECD Economic Outlook. June 2003. No. 73. P.220. За Германией следуют (в порядке возрастания государственной квоты) Финляндия, Бельгия, Австрия, Франция, Дания и Швеция (этот показатель у последней составляет 58,3%!). Самая низкая государственная квота среди членов ЕС – у Ирландии (34,4%, что даже меньше, чем у США и Японии).

[3]  См.: Sinn H.-W. Ist Deutschland noch zu retten? München, 2003. S. 279, 331.

[4]  Monatsberichte der Deutschen Bundesbank. 2000–2004, различные номера; www.destatis.de/ basis/d/fist.

[5]  См., напр.: Boss A. “Schlusslicht Deutschland”: Was können die Unterschiede in der Finanzpolitik erklären? / Kieler Arbeitspapier Nr. 1111. Kiel, 2002. S. 16.

[6]  Как уже было показано в других работах, проблема была не только (и не столько) в изъятии огромных ресурсов из западногерманской экономики, сколько в том, что эти средства были просто ”проедены”, ибо шли преимущественно на “выравнивание жизненных условий”, т. е. на рост потребления населения восточногерманских земель (см., напр.: Гутник В. Объединенная, но не единая // Объединенная Германия: десять лет. Проблемно-тематич. сб. / РАН. ИНИОН. Отв. ред. и сост. Амплеева А.А. М., 2001. С. 73–75).

[7]  Очевидно, до начавшегося в 2001 г. довольно затяжного (хотя и не глубокого) спада в экономике Германии многие немецкие эксперты недооценивали масштабность и продолжительность негативного воздействия трансфертов в восточногерманские земли на экономику всей страны. Это же можно отнести и к автору этих строк. Вместе с тем неправомерно все финансовые проблемы ФРГ связывать только с помощью Востоку.

[8]  Monatsbericht der Deutschen Bundesbank. März 2004. S. 53*; Monatsbericht des Bundesministeriums des Finanzen. Februar 2004. S. 129.

[9]  См.: Für Stetigkeit – gegen Aktionismus. Jahresgutachten 2001/02 / Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Wiesbaden, 2001.

[10] См.: Staatsfinanzen konsolidieren – Steuersystem reformieren. Jahresgutachten 2003/04 / Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Wiesbaden, 2003. (Данный доклад цитируется ниже по электронной версии).

[11] За это в октябре 2001 г. высказалось 5 из 6 ведущих немецких экономических институтов. См.: Die Lage der Weltwirtschaft und der deutschen Wirtschaft im Herbst 2001. Hamburg, 2001. (HWWA-Report 211). Правительство Германии сразу же отклонило эти предложения (см.: Süddeutsche Zeitung, 23.10.2001). Ряд экспертов отмечает, что убедительных аргументов против фискальной политики стабилизации (точнее, стимулирования роста), кроме требования соблюдать Пакт стабильности, не существует. См., напр.: Klauder W. Sind die Einwände gegen eine antizyklische Fiskalpolitik stichhaltig? // Wirtschaftsdienst. 2003. Nr. 9.

[12] См., напр.: Filc W., Klär E. Absolut oder relativ: Zur Diskussion über die Konsolidierung öffentlicher Haushalte // Wirtschaftsdienst. 2003. Nr. 11. S. 747. При этом авторы опять-таки ссылаются на опыт США: если в начале 70-х годов доля расходов на инвестиции в совокупных государственных расходах в США составляла примерно 13%, а в ФРГ – 9–10%, то в 2000-2002 гг. они составляли соответственно11–12% и 3–4%. Впрочем, авторы упускают из виду громадный рост государственных субсидий на потребление в этот период. Как только этот вид расходов снизится до сопоставимого с американским уровнем, доля инвестиционных расходов и в Германии окажется намного выше. Искусственно же поднимать ее при сохранении и прочих расходов почти наверняка превратит государственные финансы в груду развалин.

[13] См.: Frankfurter Allgemeine Zeitung. 2003, 24. Nov., 25. Nov. Процедура расследования была приостановлена также в отношении Франции. 4 министра финансов (Нидерландов, Испании, Австрии и Финляндии), равно как и комиссар Еврокомиссии по валютным вопросам высказались против компромисса, усматривая в нем “двойные стандарты”, подрывающие основы союза.

[14] Monatsbericht des Bundesministeriums des Finanzen. November 2003. S. 58. Правда, по предварительным данным о выполнении федерального бюджета за 2003 г., фактические чистые кредитные заимствования составили 38,6 млрд евро, что все равно существенно превышает плановый показатель и на 6,8 млрд больше, чем в 2002 г. См.: Monatsbericht des Bundesministeriums des Finanzen. Februar 2004. S. 36.

[15] Как видно, эти данные несколько отличаются от приведенных в табл. 1, что связано с различными методиками, в частности включением или невключением пошлин, субсидий ЕС и т. п. Статистика министерства финансов не включает в совокупный бюджет, например, бюджет социального страхования (что понятно, поскольку оно за него не отвечает). Поскольку состав данных в финансовой статистике и статистике национальных счетов различается, нам для полноты представления приходится пользоваться обоими, учитывая ограниченную сравнимость показателей. Отметим, что ОЭСР приводит данные по расходам и доходам государства, отличающиеся от данных национальной статистики на 2-3 процентных пункта в меньшую сторону.

[16] Monatsbericht der Deutschen Bundesbank. März 2004. S. 53*.

[17] См.: Frankfurter Allgemeine Zeitung. 2003, 17. Juni.

[18] Monatsbericht des Bundesministeriums des Finanzen. Februar 2004. S. 48, 52, 59, 118, 120. Заметим, что в 2003 г. расходы федерального бюджета выросли в меньшей степени, чем планировалось (256,7 млрд евро против 260,2 млрд евро). тогда как доходы – в большей (217,5 млрд евро против 216,4 млрд). Соответственно и дефицит оказался меньше запланированного, хотя и рекордно высоким (39,2 млрд евро). См.: ibid. S. 36.

[19] Monatsbericht der Deutschen Bundesbank. Oktober 2003. S. 52*; данные федерального министерства финансов.

[20] Monatsbericht des Bundesministeriums der Finanzen. Juni 2003.

[21] Bund–Länder–Finanzbeziehungen auf Grundlage der geltenden Finanzverfassungsordnung / BFM-Dokumentation. 2002. Nr. 5. S. 14.

[22] Staatsfinanzen konsolidieren – Steuersystem reformieren. Ziff. 393.

[23] Данные федерального министерства финансов от 30 декабря 2003 г. (Gesetzliche Neuregelungen seit 1.Januar 2004 in der Zuständigkeit des Bundesministeriums der Finanzen).

[24] Действительно, если облагаемый доход составляет 10 тыс. евро, то в 2004 г. подоходный налог с учетом надбавки солидарности снижается на 31,8%, для 30 тыс. – на 7,2%, для 50 тыс. – на 5,4% (это наименьший выигрыш из всех групп), а для 100 тыс. – на 6,4%. Правда, в абсолютных цифрах последняя группа выигрывает 2604 евро, а первая – лишь 194 евро (данные рассчитаны Федеральным министерством финансов по базисной таблице; расчет же по таблице налогообложения совместного налога супругов дает заметно больший выигрыш семьям с низкими доходами, например, для 30 тыс. снижение составляет 15,1%, тогда как для 100 тыс. – всего 5,4%). Заметим, что ставка подоходного налога для дохода в 100 тыс. отнюдь не максимальная и составляет в 2004 г. около 38%, а для дохода 30 тыс. (это близко к средней зарплате рабочих в Германии) – всего 21%.

[25] 10 ноября 2003 г. федеральное правительство наметило план сокращения субсидий угольной отрасли (включая средства на закрытие шахт) из федерального и земельных бюджетов с 2,7 млрд евро в 2005 г. до 1,87 млрд евро в 2012 г., что можно расценить как довольно осторожное снижение. Только финансовая помощь из федерального бюджета, составлявшая в 1999 г. 3,89 млрд евро, сокращается до 2,22 млрд евро в 2004 г. и до 1,94 млрд в 2005 г. При этом уменьшение добычи угля в этот период будет более существенным: с 26 млн до 16 млн тонн (см: Entscheidung der Bundesregierung zur Förderung des Steinkohlebergbaus von 2006–2012 / Pressemitteilung vom 11.11.2003 // htpp://www.bmwi.de; Staatsfinanzen konsolidieren – Steuersystem reformieren. Ziff. 468. S. 443). Что же касается субсидий судостроительной отрасли, то они уже и сейчас весьма незначительны.

[26] Ergebnisse des Vermittlungsverfahrens beim Regelabbau von Steuervergünstigungen (Koch–Steinbrück) (www.bundesfinanzministerium.de/Anlage21953); Ergebnisse der Sitzung des Vermittlungsausschusses vom 14./15. Dezember 2003 (www.bundesfinanzministerium.de/ Anlage21954).

[27] Staatsfinanzen konsolidieren – Steuersystem reformieren. Ziff. 462. S. 440.

[28] Ibid. Ziff. 509. S. 468.

[29] Ibid. Tab. 57. S. 469.

[30] Frankfurter Allgemeine Zeitung. 2003, 17. Juni.

[31] См.: Behrends S. Steuergelder für den Stillstand: Sektorale Strukturpolitik aus politökonomischer Sicht // Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik. 2003. H. 97 (3/2003). S. 25. В упоминаемом кильском исследовании (Boss A., Rosenschon A. Subventionen in Deutschland: Quantifizierung und finanzpolitische Bewertung. Kiel, 2002) субсидии объединяют финансовую помощь и налоговые льготы. Характерно, что только в сфере найма жилья субсидии выше, чем на сельское хозяйство, горнодобывающую отрасль и судостроение вместе взятые (см.: Behrends S. Op. cit. S. 27).

[32] См.: Hamm W. Finanzpolitik für die kommende Generation // ORDO. Bd. 53. Stuttgart, 2002. S. 6.

[33] Staatsfinanzen konsolidieren – Steuersystem reformieren. S. 432. Обоснование см. Ziff. 456–460. Ряд немецких экономистов считает иначе: “…Экономия в условиях нужды лишь усугубляет бедственное положение вместо того, чтобы преодолеть его” (Filc W., Klär E. Op. cit. S. 747).

[34] Sinn H.-W. Op. cit. S. 324–327, 471.

[35] Ibid. S. 329.

[36] Färber G. Reform der Finanzverfassung: Was kann Deutschland von anderen föderativen Staaten lernen? // Instrumente der Finanzpolitik: Grundlagen, Staatsaufgaben, Reformvorschläge / Hrsg.: K. G. Adam, W. Franz. – Frankfurt a. M., 2003. S. 22.

[37] Ibid. S. 23.

[38] В Австрии введен специальный механизм консультаций, в ходе которых общины могут договариваться о корректировке предписанных им федеральным законодательством задач, если их ресурсов для этого недостаточно (См.: Ibid. S. 25).

[39] См.: Pefferkoven R. Das Urteil der Bundesverfassungsgerichts zum Länderfinanzausgleich // Wirtschaftsdienst. 1999. Nr. 12. S. 709.

[40] Döring T., Hansjürgens B. Gemeindefinanzreform – sind grundlegende Veränderungen zu erwarten? // Zeitschrift für Wirtschaftspolitik. 2003. Nr. 3. S. 323.

[41] См.: Zimmermann H. Fiskalkrieg in Deutschland? Zur Zukunft der föderativen Finanzbeziehungen // Wirtschaftsdienst. 2003. Nr. 12. S. 789.

[42] См., напр.: Geske O.-E. Erwartungen an eine Neuordnung des deutschen Föderalismus // Wirtschaftsdienst. 2003. Nr. 11. S. 721–731; Zimmermann H. Op. cit. S. 786–791; Färber G. Op. cit. S. 21–32; Waigel T. Föderalismus auf dem Prüfstand // Instrumente der Finanzpolitik... S. 64–68. Заметим, что О.-Э. Геске, относящийся к скептикам, считает многие из предложений нереалистичными и абстрактными, и тех, кто питает большие надежды на радикальное реформирование германского федерализма, ждет, по его словам, большое разочарование (см.: Geske O.-E. Op. cit. S. 731).

[43] См.: Vorstand der Ludwig-Erhard-Stiftung. Ordnungspolitischer Bericht 2000 // Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik. 2000. H. 84. S. 17.

[44] См.: Ottnad A. Die Neuordnung des Finanzausgleichs als Chance für den föderalen Neubeginn // Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik. 2000. H. 83. S. 35.

[45] Zimmermann H. Op. cit. S. 789.