Финансовая политика Германии перед вызовами XXI века

Рис. 2. Структура налогов по видам в 2002 г.

Источник: см. табл. 4.

Существенно меняется и соотношение между федерацией, землями и общинами по получаемым налогам: если доля федерации в общей сумме получаемых налогов(с учетом доли в совместных налогах) в 1970 г. составляла 53%, то в 1990 г. – уже 48,7, а в 2000 г. – 42,5%[21]. Как видно из табл. 4, при этом абсолютные объемы собираемых налогов в 2000–2002 гг. сокращаются, а объемы чисто федеральных налогов даже в эти трудные для экономики годы продолжали расти (очевидно, это связано с преобладанием постоянно растущих косвенных налогов в структуре федеральных налогов).

Таблица 4

Налоговые доходы бюджетов всех уровней в Германии

(млн евро)

Источник: Statistisches Bundesamt (www.destatis.de/basis/d/fist/fist01.htm); aktualisiert am 04.09.2003.

В обобщенном виде группы налогов представлены на рис. 3, который наглядно демонстрирует, что несмотря на весьма четкое вертикальное распределение налогов по уровням государственной власти в соответствии с предписанными им полномочиями, подавляющая сумма налоговых поступлений приходится на совместные налоги, которые делятся между уровнями власти в определенной пропорции.

Деление совместных налогов, принципы которого прописаны в Основном законе (конституции) страны, но доли частично изменяются ежегодно при составлении бюджета (это прежде всего относится к налогам с оборота), представлено в табл. 5. Очевидно, паритет между центром и регионами в основном соблюдается, хотя федеральный бюджет имеет некоторое преимущество за счет увеличившейся в последние годы его доли в налоге с оборота.

Рис. 3. Распределение налогов между уровнями государственной власти.

Источник: см. табл. 4.

Таблица 5

Распределение отдельных совместных налогов в 2003 г.

(%)

Источник: Monatsbericht des Bundesministeriums der Finanzen. Februar 2004. S. 63.

Некоторые эксперты, особенно из числа политиков (в том числе и в России), считают совместные налоги цементирующими федерацию, а потому оценивают их весьма позитивно. Однако возможность менять пропорции распределения обычным законом (в процессе принятия очередного бюджета), а не квалифицированным большинством (что требуется при внесении изменений в Основной закон) облегчает манипулирование распределением доходов правительственной партией. Правда, такое манипулирование не всегда можно расценивать как неприемлемое злоупотребление: учитывая неравномерность налоговых поступлений по видам налогов, можно обеспечивать устойчивость доходной базы субъектов власти с помощью изменения пропорции распределения даже одного налога с оборота.

Налоговый порядок в ФРГ после Второй мировой войны формировался трудно, поскольку государству требовались немалые ресурсы для содействия восстановления разрушенной инфраструктуры и предоставления растущего объема общественных благ, но правительство под воздействием Л.Эрхарда стремилось обеспечить максимально благоприятные условия для предпринимательства, а значит – минимизировать налоги и ограничивать рост социальных взносов. В 70–90-е годы Германия превратилась в страну с очень высокими налогами и социальными отчислениями, и только в 2000 г. началась рассчитанная до 2005 г. реформа по кардинальному обновлению налогообложения. При этом в центре внимании оказалось налогообложение доходов и предпринимательской прибыли, поскольку “в Германии оно является тормозом экономического роста и поэтому нуждается в срочном реформировании”[22].

По первоначальным планам кумулятивное снижение налогов в 2001–2005 гг. должно было составить 181,8 млрд марок (примерно 92,8 млрд евро), из которых около 60% приходится на предприятия. Совокупный налог на прибыль (корпорационный налог + надбавка солидарности + промысловый налог), превышавший в 2000 г. 50%, уже в 2001 г. стал меньше 40% (ставку корпорационного налога как на распределяемую, так и на нераспределенную прибыль предполагалось снизить до 25%, хотя в июне 2003 г. предложено сделать ставку немного выше – 26,5%). Правда, как видно из рис. 2, налог на корпорации уже в 2002 г. не играл значимой роли в качестве источника поступлений в государственный бюджет, причем из-за финансовых трудностей компаний (а возможно, и в результате первого небольшого снижения налоговой ставки) в 2001 г. его размеры оказались меньше, чем в 2000 г., в 19 раз, а в 2002 г. – в 8 раз (см. табл. 3). Правда, следует учесть, что объем его поступлений в 2000 г. был рекордно высоким.

Существенно снижается и подоходный налог: максимальная ставка уменьшается с 53% в 1999 г. до 48,5% в 2003 г. и до 42% в 2005 г.; начальная ставка также уменьшается с 22,9% до 19,9% в 2003 г. и до 15% в 2005 г. Экономические трудности 2002 г. сначала вынудили правительство отложить проведение налоговой реформы, но затем было решено вернуться к старым планам и возобновить ее с января 2004 г., разбив на два этапа (с 1.01.2004 и с 1.01.2005) со ступенчатым снижением ставок и одновременным сокращением льгот и субсидий. Характерно, что 19 декабря 2003 г. за пакет налоговых реформ и реформ на рынке труда Бундестаг проголосовал подавляющим большинством голосов.

Новые (промежуточные) ставки подоходного налога введены с 1 января 2004 г.: максимальная ставка снижена до 45%, а начальная – до 16% (при этом необлагаемый минимум возрастает с 7235 до 7664 евро на человека). Уже в 2004 г. снижение налогового бремени, по последним расчетам министерства финансов, составит около 15 млрд евро. На последнем этапе реформы с 1 января 2005 г. налоговое бремя снизится еще на 6,5 млрд евро[23].

По утверждению правительства, от налоговой реформы выигрывают прежде всего домашние хозяйства с низкими доходами[24], а также малые предприятия. Такое снижение налогового бремени, вероятно, сможет оказать мощное стимулирующее воздействие на экономический рост – во всяком случае, существенно большее, чем снижение ЕЦБ процентных ставок. Важно не только уменьшение изъятия средств из сферы частного хозяйствования, но и то, что такая реформа является сигналом проведения структурных преобразований в экономике. Ведь снижение налогов при одновременной консолидации государственных финансов (т. е. сбалансированности бюджетов) означает существенное уменьшение вмешательства государства в экономику.

Особое значение при этом имеет прочная увязка снижения налогов на доходы с резким уменьшением субсидий экономике, о чем уже шла речь в предыдущем параграфе. Федеральный министр экономики В. Клемент неоднократно подчеркивал, что он поддержит налоговую реформу только при ясном плане сокращения субсидий прежде всего для структурно слабых отраслей (угледобывающая отрасль, железнодорожный транспорт, судостроение), но также и для населения[25]. Снижение ставки подоходного налога частично компенсируется отменой таких субсидий. Так, субсидии на транспортные расходы для лиц, далеко живущих от места работы и регулярно пользующихся транспортом для поездки на работу и с работы, снижаются в 2004 г. с 36–40 до 30 центов (к тому же эту субсидию теперь предложено облагать подоходным налогом), премия на строительство собственного жилья снижается с 10 до 8,8% затрат, уменьшаются также надбавки собственникам жилых домов, сберегательные надбавки на формирование собственности наемных работников на производственный капитал, надбавки на покрытие рекламных издержек наемных работников и др.

Совместное предложение премьер-министров земли Гессен Р.Коха и земли Северный Рейн-Вестфалия П.Штайнбрюка содержит 34 меры по сокращению или упразднению субсидий (включая налоговые льготы), что должно уменьшить общий объем субсидий на 12% (правда, согласительная комиссия на решающем заседании в ночь с 14 на 15 декабря 2003 г.решила и здесь применить ступенчатый принцип сокращения в течение 3 лет, начиная с 2004 г.: 4 (6 при благоприятных условиях), 8 и 12%[26]. Так что у населения нет особого повода для радости в связи со снижением налогов. Но сокращение субсидий – мера столь же неизбежная, сколь и неприятная.

Однако сокращение субсидий требует осторожности и выверенной стратегии: недопустимо использование предлагаемого некоторыми немецкими экономистами “метода газонокосилки”, при котором все подряд субсидии стригутся под одну гребенку, т. е. сокращаются на равный процент без учета их эффективности (этим отчасти грешат и предложения Коха–Штайнбрюка). Напротив, как отмечает в последнем докладе Экспертный совет (и, на наш взгляд, абсолютно правильно), сокращение субсидий должно быть селективным и целенаправленным[27]. “Урезание средств на содействие научным исследованиям следует все же оценивать иначе, чем снижение расходов на поддержку угледобывающей отрасли”[28]. Тем не менее, даже селективный подход “пяти мудрецов” из Экспертного совета позволил бы сократить субсидии на 24,5 млрд евро[29].

Если же отменить все субсидии, то, по подсчетам кильского Института мировой экономики, начальную ставку подоходного налога можно было бы снизить до 6%, а максимальную – до 17%[30]. Но совокупный эффект от такого решения едва ли был бы позитивным.

Большинство экспертов предлагает сократить субсидии в ближайшие 2–3 года на 14–15 млрд евро, но сколько это будет в процентах – вопрос сложный, поскольку их общая сумма колеблется в зависимости от определения самого понятия “субсидия”: по данным Федерального статистического ведомства, она составляла в 2001 г. 35,03 млрд евро, по расчетам Федерального правительства – 57,8 млрд евро, а по оценкам специалистов Института мировой экономики в Киле – 155,6 млрд евро[31]).

Снижение субсидий и льгот не для всех будет перекрыто или компенсировано снижением налогов. Но правы эксперты, когда говорят, что обмен субсидий на снижение налогов – не простое перекладывание средств с одной полки на другую, а придание большей четкости и прозрачности хозяйственному климату в стране. Разумеется, фактическая замена льгот пониженными налогами эффективна, во-первых, при растущих доходах, и, во-вторых, при низкой инфляции.

Помимо снижения налогов недостающие средства правительство должно получить за счет ускорения приватизации федеральной собственности. Возможно, это будут, в частности, пакеты акций Немецких железных дорог (Дойче бундесбан). Следовательно, налоговая реформа подталкивает и к сокращению госсектора в экономике.

При этом, однако, возникают серьезные проблемы и риски, наиболее существенные их которых следующие:

        обеспечена ли реформа с точки зрения политической поддержки и не приведут ли компромиссные варианты, устраняющие противодействие оппозиции и протесты населения, к размыванию ее принципов и растягиванию во времени?

        не возникнут ли провалы в финансировании предоставляемых государством общественных благ (прежде всего в сфере внутренней и внешней безопасности, образования, инфраструктуры) вследствие «консолидации бюджета», означающей не что иное, как режим экономии?