Финансовая политика Германии перед вызовами XXI века

        приемлем ли для домашних хозяйств обмен ликвидируемых субсидий и льгот на снижение налогов и не произойдет ли здесь ухудшения их материального положения, особенно при снижении или сдержанном росте доходов?

Экономисты либерального направления, поддерживающие идею снижения налогов и соответствующее уменьшение государственных расходов, с опаской говорят о том, что и без того недостаточно финансируемые сферы – образование, научные исследования, вооруженные силы (последние проявили свою низкую эффективность на Балканах и в Афганистане) – могут пострадать от бюджетной экономии больше, чем та же угольная промышленность, поскольку приоритеты в финансовой политике устанавливаются неверно[32]. Поэтому реформирование расходной части бюджета должно строится по-иному, исходя из модернизации всего хозяйственного порядка, селективно – с учетом их эффекта для благосостояния всей страны, а не с точки зрения ведомственных интересов и предпочтений или упомянутым выше методом “газонокосилки”.

Дополнительный риск возникает и в связи с превышением Германией допустимого предела бюджетного дефицита. Некоторые страны-члены ЭВС открыто призывали Германию воздержаться от проведения налоговой реформы, пока она не приведет – в случае возобновления экономического роста – свой бюджет к должным кондициям. Но если бы Германия последовала этим советам, успех был бы сомнительным. Кратковременное сокращение дефицита за счет наращивания государственных изъятий очень быстро привело бы к новой стагнации, и тогда сокращать налоги будет еще труднее, да и о сбалансированном бюджете пришлось бы надолго забыть. Кроме того, следует признать верным тезис Экспертного совета по оценке общеэкономического развития: “Консолидация [бюджета] с помощью сокращения расходов является, как свидетельствует опыт, устойчивее, чем проводимая с помощью повышения доходов. Успешная консолидация бюджета не нуждается в благоприятных конъюнктурных условиях”[33]. Очевидно, в условиях подъема проведение налоговой реформы, совмещенной с сокращением субсидий и льгот, оказалось бы даже более трудным делом: ведь во время рецессии легче объяснить населению, что необходимы какие-то жертвы. Впрочем, рекордно низкая популярность социал-демократов в начале 2004 г. показывает, что электорат не воспринимает действия правительства как необходимые.

В целом налоговая реформа 2000–2005 гг. – это все же шаг в правильном направлении, хотя и противоречит некоторым традиционным представлениям (идти на снижение налогов при недопустимо высоком бюджетном дефиците). В этом едины все эксперты. Возникает, однако, двоякая проблема: насколько широк этот шаг и хватит ли политической воли сделать его до конца, а не ограничиться полушажком. Правая оппозиция как раз и критикует правительство Шрёдера за нерешительность и половинчатость (хотя едва ли решилась бы – будь она у власти – на более радикальные изменения), а экономисты либеральной ориентации требуют действительно “мужественных” шагов для прорывной налоговой реформы.

По мнению видного немецкого экономиста, директора ИФО-института Х.-В.Зинна, по-настоящему радикальная налоговая реформа настоятельно требует существенного снижения подоходного налога и особенно уменьшения прогрессии при его взимании. ИФО-институт предлагает для подоходного налога ввести ступенчатую систему с четырьмя уровнями: 0%, 15%, 25% и 35% (последняя ставка – от 35 тыс. евро), для доходов с капитала (проценты и т. п.) – единую ставку 20%, для сохраняемой (нераспределяемой) прибыли – 35% (включая 10 процентных пунктов в качестве промыслового налога, идущего в коммунальные бюджеты) и для распределяемой прибыли –46% (с таким же отчислением промыслового налога)[34].

Отметим, что в предлагаемой системе речь идет не только о снижении ставок, но и о более четком и простом фискальном механизме, который, возможно, заставил бы многих налоговых консультантов подыскивать другую сферу деятельности. Если бы налоговая концепция ИФО была реализована в 2003 г., то государственная квота снизилась бы, по расчетам института, до 46,3%. Конечно, и на таком уровне она велика (но ведь еще требуется снижать социальные отчисления), тем не менее именно такая налоговая реформа – и в этом можно согласиться с Х.-В.Зинном – делает важнейший шаг “в мир, где меньше государства, больше личной инициативы и больше экономического роста”[35].

Пока остается неясным, будет ли правительство Шрёдера проводить налоговую реформу последовательно и бескомпромиссно, но, на наш взгляд, такой шанс есть. Правда, не все зависит от правительства (даже если оно будет едино в своих начинаниях и не подастся политическому давлению левого крыла СДПГ и профсоюзов). Существенное значение имеет позиция региональных (земельных) правительств, которых интересуют не только ставки налогов, но и распределение налоговых поступлений между уровнями власти. Современная экономическая жизнь предъявляет новые и более жесткие требования к федеративному бюджетному порядку.

3. Реформирование системы бюджетного федерализма

Традиционный фискальный федерализм все явственнее обнаруживает свою недостаточную эффективность, все больше голосов звучит в пользу “конкурентного федерализма”. Правда, высказываются и опасения, что последний выродится в “фискальную войну” между уровнями государственной власти. Несмотря на вероятные риски, Германия одновременно с налоговой реформой все же приступила к постепенному реформированию межбюджетных отношений между федерацией и регионами (землями), основным направлением которого является дополнение кооперативного федерализма конкурентным, а также начинает реформу местных финансов (на уровне общин).

Действующая в Германии финансовая конституция прежде всего определяет правила взаимодействия федерации, земель и общин в процессе проведения бюджетной политики. Нечеткость, непоследовательность или неэффективность ее элементов приводит к тому, что немецкие налогоплательщики, несмотря на многочисленные налоговые льготы, считают налоговое бремя чрезмерным, тогда как кассы всех бюджетных уровней остаются пустыми и государственный долг растет.

Проблемой Германии (и в возрастающей степени Европейского союза) становится модель “исполнительного федерализма”, предполагающего разделение законодательных и исполнительных компетенций. В отличие от США и Канады, где для каждой задачи, выполняемой государством, принятие решений и их исполнение находится в юрисдикции определенного уровня власти, в Германии (как и в ряде других западноевропейских стран) функции принятия решений (законодательства) в значительной мере централизованы, а функции их выполнения в большей мере распределены по более мелким территориальным уровням.

Эксперты отмечают, что возрастающая централизация регулирующих компетенций на федеральном уровне (а постепенно – и на уровне ЕС) представляется “важнейшей проблемой немецкого федерализма”[36]. При этом федеральная власть не ограничивается вполне допустимым и необходимым регулированием рамочных условий и общими предписаниями, но вмешивается в детали процесса управления на других уровнях. Прежде всего это происходит в тех случаях, когда различные регионы по-разному определяют свои приоритеты в отношении централизованно регулируемых общественных благ. Различные условия не позволяют найти центру оптимальное решение для всех регионов, и поэтому приходится искать компромиссные варианты, которые по меньшей мере для части регионов окажутся менее благоприятными. В результате не только в последних, но и во всей национальной экономике (или на пространстве ЕС) проявится эффект “упущенного роста благосостояния”.

Вместе с тем тенденция к централизации в системе исполнительного федерализма объективна и имеет весьма прочное основание.

Иногда возникают ситуации, когда для устойчивости или стабилизации социально-экономического развития сверхцентрализация оказывается весьма эффективным методом. При этом глобализация может даже усиливать необходимость централизованных решений, чтобы не допустить деградации отдельных регионов в условиях открытых рынков и одновременно сохранять конкурентный порядок. Проблема, однако, в том, что при новом изменении ситуации и возникновении условий, благоприятствующих принятию решений на региональном уровне, обратный ход бывает дать трудно или вообще невозможно. Усиление централизации почти всегда происходит гораздо легче, чем децентрализация (одним из важнейших факторов, обусловливающих такое положение вещей, является разрастающееся и крепнущее чиновничество).

Поэтому в федеративной системе следует добиваться большей гибкости в распределении компетенций, обеспечивая регионам возможность в отдельных случаях легального отступления от решений центра или иной расстановки политических приоритетов, но лишь при условии, что такие отступления не окажут серьезного влияния на другие сферы, относящиеся к другим уровням управления, подрывая основы федералистских отношений (например, станут создавать барьеры на общем экономическом пространстве или приведут к нарастанию региональных различий в уровне жизни)[37].

В федеративном государстве на каждом уровне должны финансироваться лишь те задачи, выполнение которых вменяется соответствующему уровню. В противном случае может возникнуть тяга к решениям, влекущим нерациональное использование бюджетных средств. Вместе с тем вменение основной части задач субъектов федерации, а также муниципальных органов осуществляется федеральным центром. В Германии, для которой характерна система “сопряженного федерализма”, это особенно сказывается на деятельности общин и союзов общин; но и земли в возрастающей степени используют свой бюджет для финансирования установленных сверху задач, причем они не только не формулируют эти задачи, но и не определяют, каким образом и в каком размере их следует выполнять. В результате финансирование определенных задач предписывается вышестоящей структурой, а ответственность за возникающие издержки несет структура нижестоящая. И если они объективно оказываются выше запланированных, то возмещение из вышестоящего бюджета отнюдь не следует автоматически, а вместо этого растет задолженность.

Принцип увязки вмененных задач и наличия необходимых для их выполнения ресурсов постепенно укрепляется в финансовой системе Германии, но пока на уровне отношений между отдельными федеральными землями и общинами (Гессен, Бавария)[38]. Механизмы же неравного изменения квот финансового покрытия необходимых расходов федерации и земель, особенно подвижная шкала распределения налога с оборота в рамках вертикального финансового выравнивания, оказываются недейственными. Более того, они становятся подлинным барьером на пути давно назревшей бюджетной консолидации и порождают тенденции чрезмерного администрирования при осуществлении расходов. Результатом оказывается высокая и постоянно растущая задолженность органов государственного управления.

Все вышесказанное не означает, что в федеративном государстве функции законодательного установления задач и их выполнения (финансирования) должны реализовываться на каждом уровне раздельно. Это привело бы не просто к разжижению и последующей деградации федеративного устройства, но и к невозможности принимать необходимые решения в важных сферах, например, в экологии или антимонопольном регулировании. “Исполнительный федерализм” обладает преимуществами разделения функций централизованной законодательной компетенции и многообразного выполнения задач региональными и местными властями. Это способствует высокой общехозяйственной эффективности.

Рис. 4. Доходы и расходы уровней государственной власти (значения на диаграмме – в млрд евро).

Источник: Monatsbericht des Bundesministeriums für Finanzen. November 2003. S. 128. Данные включают взаимные межбюджетные платежи, поэтому суммы отдельных элементов не совпадают с общими расходами (доходами) совокупного бюджета.

В стране давно действуют механизмы вертикального и горизонтального финансового выравнивания, проявившие свою полезность. Помимо распределения налоговых источников, если налоговых поступлений явно не хватает для покрытия расходов, “слабые” в финансовом отношении земли могут получать дополнительные федеральные перечисления (трансферты), причем они используют эти средства по своему усмотрению (см. табл. 6). Специальная компенсация из федерального бюджета предусмотрена и в случае, когда определенные мероприятия центра влекут финансовые проблемы (например, строительство военных городков или размещение федеральных ведомств). 9 из 16 земель (в том числе 5 западных) в конце 90-х годов получали федеральные субсидии в связи с непропорционально высокими расходами на политическое управление.

Таблица 6

Финансовое выравнивание между землями
и дополнительные трансферты федерации

(млн евро)