Функционирование бюджетной системы

 Ведомственный  контроль обеспечивается закреплением  в положениях о министерствах  (агентствах, службах) норм о проведении  экономического анализа деятельности  подведомственных структур, об утверждении  экономических показателей их  деятельности, о проведении в  подведомственных организациях  проверок финансово-хозяйственной  деятельности и использования  имущественного комплекса. Например, такие нормы содержатся в подп. 56 п. 7 Положения о Министерстве  обороны Российской Федерации  (утв. Указом Президента РФ  от 16 августа 2004 г. № 1082), в подп. 29 п. 7 Положения о Федеральном  агентстве специального строительства  (утв. Указом Президента РФ  от 16 августа 2004 г. № 1084), в подп. 70 п. 9 Положения о Федеральной  службе безопасности Российской  Федерации (утв. Указом Президента  РФ от 11 августа 2003 г. № 960). 

Финансовый контроль должен осуществляться постоянно и  целенаправленно всеми ветвями  власти. При этом недопустимо преувеличивать роль одних органов в ущерб  другим. Должны быть мобилизованы и  использованы возможности всех существующих контрольных органов. Нерационально  тратить время и силы на дискуссии  о преимуществах одного вида контроля над другим (например, внешнего над  внутренним). Без использования возможностей внутреннего контроля трудно создать  реальные преграды расходованию государственных  средств не по назначению. 

В последнее время  все больше внимания уделяется решению  проблемы снижения уровня «теневой»  экономики. Поэтому средства по снижению ее масштабов должны носить комплексный  характер. Одним из таких средств  является государственный финансовый контроль. Первоочередными его объектами  должны быть нецелевое использование  бюджетных средств, нерыночный сектор экономики, коррумпированность бюрократического аппарата. 

Необходимо, чтобы  совместные усилия контрольных инстанций  получали поддержку правоохранительных и судебных органов. Меры ограничения  финансовых возможностей «теневой»  экономики без строгого наказания  нарушителей будут малоэффективными. 

В последнее время  в этом направлении есть положительные  сдвиги, которые произошли благодаря  настойчивым усилиям специалистов. 

Установлена административная и уголовная ответственность  за нецелевое использование бюджетных  средств, включая средства государственных  внебюджетных фондов. Такие предложения  неоднократно звучали на научно-практических конференциях, в служебных записках и публикациях. Теперь они реализованы. За расходование государственных средств  на непредусмотренные цели будут  налагать крупный штраф либо лишать свободы и права занимать соответствующие  должности после отбытия наказания. 

Реализовано и другое предложение по улучшению организации  государственного финансового контроля. Создан контрольный орган в системе  исполнительной власти - Федеральная  служба финансово-бюджетного надзора, которая получила значительные полномочия по проведению ревизий и проверок использования бюджетных средств. Она также будет органом валютного  контроля. 

Служба в основном сохранила территориальный контрольно-ревизионный  аппарат, которым располагал Минфин России в субъектах Российской Федерации. При этом функции данной службы в  некотором отношении стали более  обширными, чем у прежнего Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов. 

Новая служба, кроме  обычных ревизий и проверок, будет  проводить мероприятия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений  законодательства Российской Федерации  в финансово-бюджетной сфере, осуществлять надзор за исполнением законодательства органами ведомственного финансового  контроля, субъектов Федерации и  местного самоуправления. На нее также  возложено формирование и ведение  единой информационной системы контроля и надзора. 

Важно, что служба в пределах своей компетенции  уполномочена представлять в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации. Все это, несомненно, окажет положительное влияние на повышение эффективности государственного финансового контроля. 
 

Вместе с тем  возможности государственного финансового  контроля в деле укрепления экономической  безопасности страны используются все  еще недостаточно. В полной мере это относится и к рассматриваемой  проблеме. 

В современных условиях необходимо усилить контроль государства  в финансовой сфере так, чтобы  он на деле превратился в важный механизм экономической и социальной политики государства. 

В настоящее время  контроль характеризуется неупорядоченностью, бессистемностью, правовой неопределенностью. В той мере, в какой государственный  финансовый контроль осуществляется, он недостаточно эффективен. С одной  стороны, контроль не носит профилактического  характера, как правило, не предупреждает, а только фиксирует нарушения, с  другой - из-за бюрократической волокиты при реализации результатов ревизий  и проверок, отсутствия у контрольных  органов права прямого обращения  в суд возмещается весьма незначительная часть (10-20%) выявляемого ущерба. 

Финансовый контроль только тогда может успешно решать стоящие перед ним задачи, когда  государственные средства будут  охвачены им в полном объеме. Например, финансово-кредитная сфера как  на федеральном, так и региональном уровне контролируется далеко не полностью  даже в отношении использования  средств федерального бюджета. Значительная часть государственных средств  постоянно вообще остается вне контроля. Никто не может сказать, какая  именно часть, поскольку учет контрольных мероприятий, проводимых разными органами, и их сводных результатов в масштабе страны не ведется. 

Сохраняется закрытость для ревизий и проверок целых  секторов экономики и финансовой деятельности. Периодичность ревизий  и проверок отсутствует. 

Задачи органов, на которые возложено осуществление  функций государственного и муниципального финансового контроля, определены в  общем виде, недостаточно конкретны, предметно и пообъектно недифференцированы, границы их сфер ответственности  размыты. Деятельность этих органов  координируется слабо, поэтому многочисленные факты постоянного дублирования ревизий и проверок по одним и  тем же вопросам и организациям мешают нормальной производственной и коммерческой деятельности, вызывают справедливые нарекания. 

Ведомственный контроль практически отсутствует или  служит узковедомственным интересам. А без такого контроля отследить  целевой характер использования  выделенных ассигнований во многих случаях  просто невозможно. 

Общеизвестно, что  ревизия как один из основных методов  финансового контроля за выявлением финансовых нарушений находится  на первом месте. Однако проведение ревизий  сокращается, появляется желание вообще отказаться от них. Понятие ревизии  исключено из Бюджетного кодекса  Российской Федерации, что равносильно  запрещению проводить ревизии в  бюджетных учреждениях. 

Устранение ревизии  из практики государственного финансового  контроля приведет к непоправимым последствиям. Последующий контроль за использованием государственных средств фактически перестанет существовать. 

Таким образом, те, кто  любыми способами изгоняет ревизию  из арсенала финансового контроля, добиваются именно ослабления контроля. 

При создании Службы финансово-бюджетного надзора, наряду с положительными моментами, появились  и отрицательные. До последнего времени  КРУ Минфина России проводило  ревизии и проверки по поручениям правоохранительных органов в организациях любых форм собственности. Новая  служба такого права лишена. Нет  его и у контрольно-счетных  органов. Следовательно, проводить  ревизии и проверки в интересах  государства в структурах рыночного  сектора, коммерческих организациях некому. Вряд ли это будет способствовать усилению борьбы с «теневиками». 

Вызывает серьезную  озабоченность вопрос кадров, осуществляющих контроль. В последние годы общий  уровень квалификации финансовых ревизоров  понизился, численность их на федеральном  уровне сократилась, хотя потребность  в них возросла. В то же время  нарушения становятся масштабными, изощренными, с использованием новейших финансовых, банковских, информационных технологий. 

Если не повышать профессиональный уровень работников, то задачу усиления контроля решать будет  все труднее. Без притока образованных специалистов в органы финансового  контроля невозможно решить задачи повышения  его эффективности. 

Необходимо расширять  возможности и улучшать процесс  подготовки ревизоров-профессионалов. Учебную дисциплину «Финансовый  контроль» желательно ввести во всех экономических вузах. 

В серьезном совершенствовании  нуждается и организация повышения  квалификации действующих ревизоров. 

Есть еще одна важная составляющая в плане рассматриваемой  кадровой проблемы. 

Напряженный и опасный  труд ревизора оплачивается неадекватно  его сложности и общественной значимости. То, что сейчас делается в ходе административной реформы  для повышения оплаты государственных  служащих, ревизорского корпуса, особенно на федеральном уровне, практически  их не коснулось. 

Одна из основных причин существующих негативных явлений  состоит в том, что правовая база государственного финансового контроля остается неадекватной экономической  реальности и государственному устройству страны. Наличие неурегулированных  правовых проблем мешает обоснованно  решать практические задачи органов  контроля. Государственный финансовый контроль станет реальным средством  защиты экономической безопасности в кредитно-финансовой сфере только тогда, когда будет упорядочен и  систематизирован. 

Необходимо повысить ответственность правоохранительных органов за реализацию материалов, которые передают им органы финансового  контроля по результатам ревизий  и проверок. Сейчас реакция прокуратуры  или милиции зачастую сводится к  тому, что дела о многомиллионных  хищениях, исчезновении государственных  средств прекращаются «за отсутствием  состава преступления». 

Фактическими причинами  отказов возбуждать уголовное дело и начинать следствие являются коррупция  и сложность расследования. Но действующее  законодательство никак не обязывает  правоохранительные органы публично мотивировать свои действия и нести за них ответственность. 

2.3 Совершенствование  системы бюджетного регулирования  и бюджетного устройства в  РФ 

Проводимая бюджетная  политика в целом соответствует  стратегическим целям экономического развития Российской Федерации, повышения  качества жизни и обеспечения  безопасности ее граждан, задачам, определенным Бюджетным посланием Президента Российской Федерации «О бюджетной  политике в 2007 году». 

Начата реализация приоритетных национальных проектов. Создается основа для решения  назревших проблем повышения  качества образования, улучшения здоровья населения, обеспечения граждан  доступным и комфортным жильем, формирования достойных условий жизни на селе и развития агропромышленного производства. 

Применяемые здесь  механизмы направлены как на повышение  качества государственных социальных услуг, так и на обеспечение прямой связи между результатами работы учреждений и их финансированием, включая  оплату труда. 

Мероприятия, предусмотренные  приоритетными национальными проектами, в целом обеспечены необходимым  бюджетным финансированием. Тем  не менее сохраняются неточности в процессе бюджетного планирования. Так, например, первоначально не были учтены средства на уплату единого  социального налога и выплату  районных коэффициентов в связи  с введением дополнительных выплат отдельным категориям учителей и  медицинских работников. В результате вновь требуется внесение изменений  в федеральный бюджет в процессе его исполнения. 

Увеличены в реальном выражении размеры оплаты труда  работников организаций бюджетной  сферы, денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, пенсий и ряда пособий в  связи с материнством и воспитанием  детей. 

Однако подготовка законопроектов, направленных на расширение самостоятельности организаций  социально-культурной сферы, и переход  к нормативно-подушевому финансированию оказания государственных и муниципальных  услуг затянулись. В бюджетных  учреждениях по-прежнему превалируют  уравнительные подходы к установлению заработной платы работников. Реструктуризация сложившейся бюджетной сети проводится медленно. 

Продолжена реформа  федеративных отношений. Федеральный  бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации на 2005 год впервые были исполнены в условиях законодательно установленного разграничения расходных  обязательств и доходных источников. Сбалансированность региональных бюджетов улучшилась.