Функционирование бюджетной системы

Согласно ст. 129 БК РФ (Основы межбюджетных отношений) межбюджетные отношения - отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов  РФ и органами местного самоуправления. 

Межбюджетные отношения  основываются на принципах: 

- распределения и  закрепления расходов бюджетов  по определенным уровням бюджетной  системы РФ; 

- равенства бюджетных  прав субъектов РФ, равенства  бюджетных прав муниципальных  образований; 

- выравнивания уровней  минимальной бюджетной обеспеченности  субъектов РФ, муниципальных образований; 

- равенства всех  бюджетов РФ во взаимоотношениях  с федеральным бюджетом, равенства  местных бюджетов во взаимоотношениях  с бюджетами субъектов РФ[27]. 

Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов  РФ путем включения соответствующих  норм (положений) в федеральный закон  о федеральном бюджете с одновременным  внесением изменений в БК РФ. 

Отдельные виды расходов бюджетов субъектов РФ, предусмотренные  пунктом 1 статьи 86 БК РФ, могут передаваться из бюджета субъекта РФ местным бюджетам только путем включения соответствующих  норм (положений) в закон субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год и внесения изменений в  БК РФ. 

Передача доходов  из бюджета одного уровня бюджетной  системы РФ бюджету другого уровня может быть произведена в порядке, установленном статьями 52 (Передача собственных доходов федерального бюджета в бюджеты других уровней), 58 (Передача собственных доходов  бюджетов субъектов РФ бюджетам других уровней) и 63 (Регулирование доходов  местных бюджетов) БК РФ. 

Финансовые средства, необходимые для осуществления  отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения  РФ, субъектов РФ, муниципальных  образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как  отдельный вид расходов бюджета  и учитываются раздельно по каждому  передаваемому виду расходов[28]. 

Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных  полномочий, учитываются в соответствующем  бюджете как доход в форме  безвозмездных перечислений (ст. 130 БК РФ Передача расходов и доходов  бюджетов). Принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с  федеральным бюджетом предполагает установление единых для всех субъектов  РФ нормативов отчислений от федеральных  налогов и сборов в бюджеты  субъектов РФ и единого порядка  уплаты федеральных налогов и  сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных  услуг, нормативы минимальной бюджетной  обеспеченности, являющиеся основой  для расчета финансовой помощи субъектам  РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются  с субъектами РФ до принятия федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год. 

Соглашения между  РФ и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений  между федеральным бюджетом и  бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат. 

Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть осуществлено в следующих формах: 

- предоставления  дотаций на выравнивание уровня  минимальной бюджетной обеспеченности  субъектов РФ; 

- предоставления  субвенций и субсидий на финансирование  отдельных целевых расходов; 

- предоставления  бюджетных кредитов; 

- предоставления  бюджетной ссуды на покрытие  временных кассовых разрывов, возникающих  при исполнении бюджета субъекта  РФ (ст. 133 БК РФ Формы финансовой  помощи из федерального бюджета  бюджетам субъектов Российской  Федерации)[29]. 

Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта РФ предоставляется  при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ. 

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету  субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных  услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные  государственные социальные стандарты. 

Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных  государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной  обеспеченности, в проект бюджета  не могут быть включены расходы (при  исполнении бюджета не могут финансироваться  расходы), не связанные с достижением  минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных  социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств (ст. 135 БК РФ).

2.2 Организационные  и методические аспекты построения  оптимальной системы государственного  финансового контроля в РФ 

Финансовый контроль - это особый регулярный и непрерывный  процесс контроля, цели и основные задачи которого имеют четко выраженный финансовый характер, а их достижение осуществляется при помощи многоаспектной, межотраслевой системы институтов, инструментов и методов, регламентируемых комплексом правовых норм, охватывающих весь процесс организации и проведения финансового контроля, в том числе  и возможность применения в рамках финансового контроля специфических  организационных форм и методов, а также наделяющих определенный круг субъектов соответствующими полномочиями в отношении ограниченного контингента  контролируемых лиц и объектов контроля. 

Роль финансового  контроля в социально-экономических  преобразованиях выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными  органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и  эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности. 

Финансовый контроль подразделяется на несколько видов  по разным основаниям. 

В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны  деятельности всех контролирующих органов. 

Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения операций по образованию, распределению  и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины. 

Текущий (оперативный) финансовый контроль - это контроль, осуществляемый в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных  расходов и т.д.). 

Последующий финансовый контроль - это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и расходной  частей бюджета и т.п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению. 

Можно выделить обязательный и инициативный финансовый контроль. Обязательный проводится: 

а) в силу требований законодательства; 

б) по решению компетентных государственных органов. 

Инициативный финансовый контроль проводится по решению хозяйствующих  субъектов. 

Возможны и другие основания классификации финансового  контроля, в частности, в зависимости  от органов (субъектов), осуществляющих его. В этом случае выделяется финансовый контроль: 

а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления; 

б) президента; 

в) исполнительных органов  власти общей компетенции; 

д) ведомственный  и внутрихозяйственный; 

е) общественный; 

ж) аудиторский. 

Ведомственный контроль, осуществляемый министерством, ведомством за деятельностью входящих в их систему  учреждений и организаций, имеет  много общего с контролем, который  производится в системе общественных организаций или религиозных  организаций. Близок к ним и контроль, осуществляемый хозяйствующим субъектом, не входящим в какую-либо систему. Указанный  контроль целесообразно обозначить как внутренний или внутрисистемный  контроль. 

Представляется необходимым  в условиях развития местного самоуправления выделить в качестве самостоятельного вида финансового контроля контроль, осуществляемый представительными  и исполнительными органами местного самоуправления. 
 
 
 

Рис. 2.2.1. Структура  финансового контроля 

Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в  том числе специально созданными органами исполнительной власти (рис. 2.2.1).  

Большое значение для  развития государственного финансового  контроля имеет Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. «О мерах по обеспечению  государственного финансового контроля в Российской Федерации», которым  установлено, что в РФ государственный  контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета  и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего  и внешнего долга, государственных  резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Одновременно в соответствии с установленным  законодательством РФ разграничением функций и полномочий указываются  конкретные субъекты государственного финансового контроля: Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Минфин РФ (Федеральная  служба страхового надзора, Федеральная  служба финансово-бюджетного надзора  и Федеральная служба по финансовому  мониторингу), Федеральная таможенная служба РФ, контрольно-ревизионные  органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием  средств федерального бюджета и  федеральных внебюджетных фондов. Было признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными и финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования бюджетных средств не только в  федеральных органах исполнительной власти, но и на предприятиях и в  организациях, использующих средства федерального бюджета. 

Государственный контроль производят также органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ. 

Внутренний (внутрисистемный) финансовый контроль. Данный вид финансового  контроля осуществляется в министерствах, комитетах, в других органах исполнительной власти, общественных и религиозных  организациях руководителями соответствующих  образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, комитета, иного органа исполнительной власти или соответствующему органу общественной или религиозной  организации. Контрольно-ревизионная  служба системы органов внутренних дел проводит ревизии финансово-хозяйственной  деятельности подразделений министерства, состоящих на федеральном бюджете, не реже одного раза в два года. Внеплановые  ревизии происходят по указанию вышестоящих  по отношению к ревизуемому подразделению  руководителей, решению судебно-следственных органов, при ликвидации подразделения, смене его руководителя или начальника финансовой службы. Срок ревизии не может превышать 40 дней. Продление  этого срока допускается с  разрешения руководителя, назначившего ревизию. 

Основные задачи данного контроля: 

- выявление случаев  хищения и недостач денежных  средств и материальных ценностей,  бесхозяйственности, других нарушений  финансовой дисциплины; 

- разработка предложений  по устранению условий и причин, их порождающих; 

- принятие мер  по возмещению виновными лицами  причиненного ущерба и др. 

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств  осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств  получателями бюджетных средств  в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также  представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. 

 Главные распорядители  бюджетных средств проводят проверки  подведомственных государственных  и муниципальных предприятий,  бюджетных учреждений. 

 Внутрихозяйственный  контроль осуществляется главным  образом в форме ведения бухгалтерского  учета и составления финансовой  отчетности. Федеральным законом  от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О  бухгалтерском учете» предусмотрено  обязательное ведение бухгалтерского  учета и составление бухгалтерской  отчетности всеми хозяйствующими  субъектами. Кроме того, законодательством  применительно к отдельным категориям  субъектов устанавливаются особые  требования по осуществлению  внутрихозяйственного финансового  контроля. Так, специальными законами  об акционерных обществах и  обществах с ограниченной ответственностью  для осуществления контроля за  финансово-хозяйственной деятельностью  общества предусмотрено создание  ревизионной комиссии общества. Создание ревизионной комиссии  из числа своих членов предусмотрено  также для проведения внутреннего  финансового контроля в садоводческих,  огороднических или дачных некоммерческих  объединениях.