Государственный долг и его регулирование

В ходе подготовки к подписанию указанного проекта Соглашения была выявлена необходимость уточнения сумм финансовых обязательств Туркменистана перед Российской Федерацией.

В долговые требования российской стороны должны быть включены неучтенные проектом Соглашения начисленные проценты на задолженность по техническим кредитам, переоформленным в государственный кредит в соответствии с Соглашением от 2 июня 1993 г. и Протоколом от 8 апреля 1995 г., а также задолженность туркменской стороны по перечислениям в Союзно-республиканский валютный фонд и в фонд погашения внешнего долга.

С учетом этого, размер долговых требований российской стороны к Туркменистану составит 230,34 млн. долларов США, а итоговое сальдо - 16,57 млн. долларов США в пользу российской стороны.

В соответствии с классификацией Международного валютного фонда и Мирового банка такие страны-должники, как Армения, Белоруссия и Узбекистан, отнесены к группе стран со средне низким годовым доходом на душу населения и незначительной степенью долгового бремени. Это означает, что основная группа наших должников, на долю которых приходится 50,5 % госдолга, вполне в состоянии обслуживать свой внешний долг. В этом направлении с ними необходимо работать.

В основу кредитной политики Российской Федерации в отношении государств-участников СНГ были положенны следующие принципиальные подходы:

Во-первых, кредитование государств СНГ должно являться инструментом долгосрочной экономической политики России, направленной на стимулирование промышленного производства и экспорта готовой отечественной продукции, на завоевание и удержание устойчивых рынков ее сбыта.

Во-вторых, в сложившейся нелегкой финансовой ситуации в России ключевое значение имеют вопросы бюджетной эффективности кредитных проектов и максимальной возвратности ранее предоставленных кредитов.

В-третьих, особое положение России, выступающей в качестве одного из крупнейших кредиторов Парижского клуба и одновременно добивающейся облегчения собственных обязательств по кредитам, предоставленным бывшему СССР государствами-членами Клуба, требует строгого следования Россией общепринятым принципам предоставления кредитов и урегулирования как своего долга, так и долговых требований.

по погашению данных кредитов.

Таким образом, существенная часть задолженности иностранных государств перед Россией по-прежнему остается неурегулированной, причем в немалой степени она приходится на беднейшие страны, которые не в состоянии обслуживать свои долги

Кредитная политика в отношении государств-участников СНГ должна соответствовать международным принципам и нормам, а именно:

1. Предоставление новых кредитов должно быть обусловлено признанием и урегулированием имеющейся задолженности, а также отказом от претензий имущественного и финансового характера, связанных с распадом СССР.

2. Условия предоставления кредитов должны быть максимально приближены к международной практике - стандартные сроки погашения, применение рыночной процентной ставки, фиксация суммы и погашения кредитов в свободно конвертируемой валюте, предоставление гарантий, в том числе имущественных.

3. Кредиты должны преимущественно предоставляться для оплаты поставок российской машиностроительной продукции, в первую очередь комплектного оборудования.

В принципе использование кредитов должно носить связанный характер и осуществляться по строго документарным формам расчетов под жестким банковским контролем.

4. Необходимо обязательное включение в кредитные соглашения положений о штрафных санкциях за несвоевременное осуществление платежей либо несвоевременное выполнение условий

2.3. Методы управления государственным внешним долгом.

Управление государственным внешним долгом Российской Федерации

В области управления внешним долгом в период, прошедший после долгового и финансового кризиса 1998 года, существенное значение имеет завершение процесса урегулирования долга бывшего СССР, в том числе долга бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов, коммерческой задолженности бывшего СССР, включая достижение договоренности об урегулировании долга бывшего СССР Международному инвестиционному банку и Международному банку экономического сотрудничества.

Урегулирование долга бывшего СССР на фоне улучшения экономической ситуации в России, а также политика, направленная на восстановление имиджа Российской Федерации у иностранных кредиторов, привели к улучшению кредитных рейтингов России в период 1999-2001 годов, что, в свою очередь, позволило перейти к активной политике по управлению внешним долгом, восстановить возможность доступа Российской Федераций на внешние рынки.

Внешний долг государства сократился с 157,4 млрд долларов США на 1 января 1999 года до 137 млрд долларов США на 1 июля 2001 года благодаря списанию части задолженности бывшего СССР и политике по обеспечению погашения внешних обязательств без привлечения новых заимствований.

В значительной степени расширился состав инструментов управления внешним долгом, активно шел процесс закрепления использования указанных инструментов в соответствующих нормативных документах.

Завершение инвентаризации внешних заимствований бывшего СССР позволило приступить к созданию системы анализа рисков и разработать стратегию управления внешним долгом до 2005 года с учетом основных принципов бюджетной политики, определенных в Бюджетном Послании Президента Российской Федерации.

Несмотря на достигнутые положительные результаты по совершенствованию системы управления государственным долгом, существующая система управления государственным долгом имеет ряд недостатков.

Недостатки существующей системы управления государственным долгом Российской Федерации

Одними из наиболее существенных недостатков формирующейся в России системы управления государственным долгом является то, что упомянутая система:

1.      недостаточно обеспечивает осуществление централизованной и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований;

2.      не полностью обеспечивает предупреждение возможных финансовых и долговых кризисов, а также принятие оперативных мер по их преодолению;

3.      носит фрагментарный и в ряде случаев противоречивый характер. В действующей системе управления долгом отсутствует:

1.      Четкое законодательное закрепление разделения компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом.

В настоящее время законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы управления государственным долгом, содержит ряд существенных противоречий. С одной стороны, в Бюджетном кодексе Российской Федерации и федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" вопросы управления государственным долгом отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. С другой стороны, законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствовании с чрезмерной детализацией источников привлечения конкретных кредитив и направлений использования привлеченных средств препятствует выполнению Правительством Российской Федерации функций по управлению государственными заимствованиями, как с точки зрения стоимости и сроков заимствований, так и по комбинированию источников этих заимствований с целью сокращения расходов на обслуживание долга.

2.      Законодательное закрепление полномочий Правительства Российской Федерации по проведению полного спектра операции в области управления государственным долгом.

Законодательно не определено само понятие “управление долгом” и, соответственно, пределы полномочий Правительства Российской Федерации в сфере выполнения этой его функции.

В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долги, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.)

В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.

3.      Детализированный учет долговых обязательств.

В настоящее время учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России - внутренний долг, Внешэкономбанк СССР - внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.

Методология учета долговых обязательств в значительной степени отличается в зависимости от. органа и подразделения Минфина России, осуществляющего учет.

Кроме того, методология учета в ряде случаев отличается не только по категориям долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение точного размера долга и перспективное планирование бюджета в части, обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствовать. Отсутствие единой .методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности и формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а. также бюджетной политики в целом.

4.      Единая система анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга.

В настоящее время размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга.

В связи с тем, что учет доходов федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной валюте, государство несет значительные риски, в форме возможного резкого изменения валютного курса рубля.

Одновременно рост валютного курса рубля приводит к ситуации, когда внутренние заимствования будут менее выгодными для бюджета, чем внешние заимствования на аналогичные сроки с учетом фактора валютного риска (и 'наоборот, в случае падения валютного курса рубля).

Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный долг Российской Федерации, имеет плавающие процентные ставки, что приводит к возникновению риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи с колебаниями процентных ставок на .международных рынках.

Таким образом, развитие системы анализа рисков, связанных с управлением государственным долгом и осуществлением заимствований является основополагающим элементом системы активного управления государственным долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.

5.      Система и механизмы планирования в области управления государственным долгом.

Несмотря на появление отдельных элементов планирования долговой политики, в последние годы, следует признать, что в настоящее время не сложилось целостной системы планирования государственных заимствований и механизма определения политики в области управления государственным долгом.

Процесс долгового планирования, в значительной степени зависит от развития механизмов и методологии макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии учета в секторе государственного финансирования.

В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.

Вместе с тем, процесс долгового планирования является в значительной степени самостоятельным процессом, поскольку определяет долговую политику, как в случае благоприятной бюджетной ситуации, так и в случае ее ухудшения.

Существенное значение имеет и то обстоятельство, что программы государственных заимствований разрабатываются и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным долгом.

Однако, обеспечение эффективности среднесрочных программ государственных заимствований возможно при наличии утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий период.

В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной политикой и политикой в области погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в процессе реализации политики государственных заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых "пиков" платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.