Государственный долг и управление им

В 2011 году наблюдался значительный темп роста практически всех видов  внутренних долговых обязательств РФ. Наиболее быстрыми темпами за 2011 и 2012 года увеличились обязательства  по государственным гарантиям, объем которых увеличился на 55% и в 3,5 раза к предыдущему году, соответственно. Также значительны за изучаемый период темпы роста и по обязательствам государственных ценных бумаг.

Анализ динамики структуры государственного внутреннего долга России позволяет увидеть, что в 2010-2012 гг. наибольшую долю в структуре внутреннего долга составляли государственные ценные бумаги, в частности ОФЗ-АД. Однако уже с 2012 года значительную долю в структуре начали занимать не только ОФЗ-АД, но и ОФЗ-ПД. Наименьшая доля в структуре государственного внутреннего долга приходится на прочую задолженность, которая не превышает 0,5% от общего объема государственного внутреннего долга.

Несмотря на резкое ухудшение внешних  условий экономического развития и  серьезное бремя долговой нагрузки, показатели долговой устойчивости РФ остаются одними из лучших в мире.

Согласно, выбранной Министерством  финансов Российской Федерации долговой стратегии, государственный долг Российской Федерации должен уменьшаться по отношению к ВВП, при этом доля государственного внутреннего долга должна расти. В связи с этим Минфин РФ планирует выпускать на внутреннем рынке среднесрочные и долгосрочные бумаги с доходностью 9,5-12% годовых.

Политика в области государственного долга России на 2012—2014 гг. будет направлена на обеспечение сбалансированности федерального бюджета, при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости, развитие национального рынка государственных ценных бумаг и активное использование механизма выдачи государственных гарантий.

Ключевыми же задачами в области  государственных внутренних заимствований  станет повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего  долга, выраженного в государственных  ценных бумагах и сохранение оптимальной  дюрации и доходности на рынке государственных ценных бумаг.

 

 

 

 

 

2.2 Анализ состава,  структуры и динамики внешнего долга

 

В соответствии со ст. 6 Бюджетного Кодекса внешний долг – это обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований)[11]. 
 
В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются: 
 
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте; 
 
2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации; 
 
3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте. 
 
Под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте. 
 
Государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита (нефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации. 
 
Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство Российской Федерации либо уполномоченное им Министерство финансов Российской Федерации [11]. 
 
Внешний долг РФ, включающий долги государственных органов, банков и компаний РФ, вырос по итогам 2010г. на 3,4% - до 482 млрд. 976 млн. долл. Наибольший вклад в увеличение внешнего долга внесло размещение суверенных облигаций на сумму 5,5 млрд. долл. Это был первый государственный внешний займ России с 1998г. 
 
Ранее сегодня Министерство финансов РФ представило статистику по внутренней задолженности. Выраженный в государственных ценных бумагах, за 2010г. этот показатель увеличился на 34% и по состоянию на 1 января 2011г. составил 2,46 трлн. руб. 
 
В настоящее время совокупный объем госдолга в России составляет около 11% от ВВП. 
 
В проекте федерального бюджета на 2011-2013 гг. предусматривается, что дефицит бюджета на 70-80% будет финансироваться за счет государственных заимствований. В ближайшие годы предлагается основную часть заимствований произвести на внутреннем рынке при сохранении определенного присутствия на внешних рынках. 
 
Согласно проекту федерального бюджета России на 2011-2013гг., осуществление государственных заимствований на международных рынках капитала запланировано в объеме 7 млрд. долларов ежегодно. Согласно прогнозам Минфина, государственный долг в 2011г. составит 13,6% к ВВП, в 2012г. - 15,7%, в 2013г. - 17,4%.  
 
В период до 2014г. объем внешних обязательств государства возрастет в 1,5 раза, оставаясь в пределах 2,3 трлн. руб., внутренних - увеличится в 2,5 раза, достигнув 8,5 трлн. руб. [12]. 
 
Вопросы управления государственным внешним долгом в последние годы стали одними из центральных в экономической и политической жизни Российской Федерации. Это было обусловлено как быстрым увеличением объема государственного внешнего долга Российской Федерации, так и значительным ростом уровня расходов по его погашению и обслуживанию.

 

 

 

Глава 3. Управление государственным долгом РФ

3.1 Понятие, задачи и  методы управления государственным долгом

 

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ «государственным долгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими, юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права». [3]

Существование государственного долга  автоматически подразумевает наличие обязанности государства по управлению им. Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга.

 

Управление государственным долгом – это разработка и реализация стратегии, направленной на привлечение необходимых объемов финансирования, достижение желаемых параметров долга по степени риска и стоимости обслуживания и других целей, в частности, создание эффективного рынка внутреннего долга.

 

Цель управления государственным  долгом — нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

 

В основу управления государственным  долгом положены следующие принципы:

• безусловность — обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;
• единство учета — учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;
• единство долговой политики — обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;
• согласованность — обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;
• снижение рисков — выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;
• оптимальность — создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;
• гласность — предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

 

Управление государственным долгом в широком смысле предполагает:

 

1. формирование политики в отношении государственного долга;
2. определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;
3. определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;
4. определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т.д.

Политика в отношении государственного долга и его верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативное управление им осуществляет исполнительная власть.

 

Управление государственным долгом в узком смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных государственных ценных бумаг. Еще более узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине. В зарубежной экономической литературе она получила название «debt management».

 

Объекты регулирования в рамках debt management:

 

• структура сроков обращения различных долговых обязательств;
• структура кредиторов, путем выпуска нерыночных, предназначенных для определенных групп кредиторов займов.

 

Основными мероприятиями по управлению государственным долгом являются:

 

1. Выплата доходов по займам и их погашение, которые должны проводиться за счет налоговых поступлений в государственный бюджет. На практике чаще всего для этого используется метод рефинансирования, т.к. система государственного кредита действует непрерывно и, в силу обезличивания в бюджете источников расходов, невозможно определить долю налогов в погашении долга и выплате дохода. В нормальных экономических условиях рефинансирование путем добровольных займов имеет успех, т.к., во-первых, государственные долговые обязательства являются самым надежным и ликвидным активом, а, во-вторых, погашение этих обязательств приводит к увеличению объема свободных денежных средств. Однако существует предел возможностей рефинансирования: определенные размеры государственного долга становятся фактором, заставляющим кредиторов искать другие пути размещения финансовых ресурсов. В целом успех рефинансирования зависит от степени доверия к государству, хотя в ряде случаев он достигается путем силового давления на кредиторов (например, путем обязательного обмена погашаемых долговых обязательств на новые).

2. Конверсия государственных долговых обязательств — это изменение доходности уже размещенных займов. Возможность конверсии должна определяться в условиях выпуска облигаций. Вариант конверсируемых облигаций - облигации с плавающей ставкой дохода, которая обычно привязывается к какому-либо макроэкономическому показателю. Например, квартальная ставка доходности по сберегательным облигациям изменяется в зависимости от изменения доходности государственных краткосрочных бескупонных облигаций.

3. Консолидация государственного долга заключается в изменении сроков погашения облигаций. Чаще всего государство заинтересовано в увеличении периода обращения облигаций с целью стабилизации своих заимствований и экономии на размещении новых займов. При этом такая операция часто не ущемляет интересов держателей, которым продлевается получение дохода по твердой гарантированной ставке. Сокращение периода обращения облигаций обычно предусматривает и компенсационные меры для их держателей.

4. Унификация государственных займов означает объединение нескольких займов в один: облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Унификация позволяет упростить работу и сократить расходы государства на операции, связанные с погашением и выплатой процентов за счет уменьшения видов, а при изменении нарицательной стоимости - и количества обращающихся облигаций.

5. Обмен облигаций по регрессивному соотношению предполагает обмен нескольких старых облигаций на одну новую с меньшей нарицательной стоимостью. Эта операция проводится обычно в рамках денежной реформы - изменения покупательной способности денег. В результате достигается возможность избежать необходимости рассчитываться по облигациям, которые продавались за обесценившуюся валюту, новыми полноценными деньгами.

6. Отсрочка погашения займа заключается в том, что передвигаются сроки погашения с прекращением выплаты процентов, за пределами ранее объявленного срока. Это мероприятие проводится тогда, когда возможности рефинансирования исчерпаны, а налоговые поступления недостаточны. Отсрочка погашения займа является признаком несостоятельности экономической политики государства. Характерно, что отсрочка погашения является достаточно распространенным явлением в области внешнего государственного кредита: кредиторы предпочитают сохранять шансы на возврат долгов, чем потерять все свои вложения. Кроме того, остается возможность вернуть хотя бы часть вложенных средств путем продажи облигаций по низкой курсовой стоимости.

7. Аннулирование государственного долга — это полный отказ государства от своих обязательств по выпущенным займам. Эта мера может охватывать внешний или внутренний долг, или весь долг государства в целом. Такое мероприятие проводится только в дух случаях: при полной финансовой несостоятельности государства; при изменении государственной власти в стране (переходе на новые политические и экономические принципы): новая власть отказывается признать свою ответственность за долги старой.

 

 

Таким образом, под управлением  государственным долгом следует  понимать совокупность мер по регулированию  его объема и структуры, определению  условий и осуществлению новых  заимствований, регулированию рынка  государственных заимствований, реализации мер антикризисного управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, определению условий и предоставлению государственных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2 Зарубежный  опыт управления государственным долгом

 

В современных условиях общей для  многих стран причиной дефицитности бюджетов и связанного с этим роста  государственного долга считается  необоснованная экономическая политика, которая приводит к чрезмерно  высокому уровню социальных финансовых обязательств. Подобная ситуация складывается и в России, что делает для нас полезным многообразный опыт управления госдолгом в западных странах.

 

Одним из подходов в управлении госдолгом  является согласование общей установки  в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50-70% ВВП. В 11 странах, первыми обеспечивших условия для вступления в Европейский валютный союз, госдолг находится в целом на уровне свыше 60% ВВП, в т.ч. Финляндии— 56, Франции — 58, Германии — 61, Испании — 69, в Бельгии и Италии — по 122%; при этом две последние страны обязались вдвое снизить свой долг — Бельгия к 2011 г. и Италия — к 2016 г. В США долг федерального правительства составляет в настоящее время свыше 5,3 трлн. дол., или около 70% ВВП. В условиях длительного благоприятного в основном состояния экономики и государственного бюджета предусматривается добиться к середине следующего десятилетия ежегодных превышений федеральных доходов над расходами на уровне одного процента ВВП. При этом имеется в виду использовать положительное сальдо бюджета на погашение долга. Считается, что это будет оказывать понижающее воздействие на долгосрочные процентные ставки и тем способствовать увеличению частных инвестиций, производительности труда и экономическому росту.[13]

Обоснованность и эффективность  использования государственных  займов для распределения военного финансового бремени между несколькими  поколениями налогоплательщиков подтверждается опытом стран, принимавших участие в двух мировых войнах. С аналогичной целью менее масштабные программы дефицитного финансирования применяются странами и в послевоенные годы для целей экономической реконструкции и финансовой стабилизации. В России при определенных условиях через механизм госкредита также может быть реализована обоснованная создавшейся ситуацией программа финансовой солидарности поколений. Речь идет о стратегическом маневре с разработкой долгосрочной программы относительного снижения на начальном этапе уровня налогообложения через механизм государственного кредита. В историческом процессе преобразования распределительной экономики в рыночную современный переходной этап следует считать наиболее напряженным и ответственным, и этим в принципе оправдан перенос определенной части налогового бремени на будущие поколения с благополучной экономикой. Представляется, что при этом, в зависимости от обстоятельств, надежное и эффективное функционирование механизма госкредита может предусматривать сохранение на протяжении одного-двух поколений государственного долга России и на уровне порядка 82-100% ВВП, при этом абсолютные размеры долга могут возрастать в меру увеличения национального производства и налогового потенциала страны.