Государственный долг: сущность и методы управления

2.2. АНАЛИЗ ВНУТРЕННЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА РФ

Внушительный размер внутреннего  государственного долга отражает не лучшее состояние экономики России на данный момент. Чтобы эффективно справляться с такими задолженностями  необходимо соответствующее управление. Одним из методов регулирования  внутреннего государственного долга  Российской Федерации является установление верхнего предела задолженности. Федеральным  законом, «О федеральном бюджете  на 2009 год» установлен верхний предел государственного внутреннего долга  Российской Федерации на 1 января 2009 года в сумме 1,8 млрд. рублей, а также на 1 января 2010 года в сумме 2,2 млрд. рублей  и на 1 января 2011 года в сумме 2,8 млрд. рублей.

Обслуживание внутреннего  государственного долга осуществляется  Центральным  Банком РФ.

Во внутренний государственный  долг РФ не включаются долги  субъектов  РФ, т.е. муниципальных займов, если они не гарантированны правительством РФ. Ответственность по муниципальным  займам несут органы, их выпустившие.

Существует два способа, которыми правительство может финансировать  дефицит: за счет займов у населения (продажа ценных бумаг, или выпуск новых денег). Эти меры по-разному  влияют на экономические показатели.

Если правительство размещает  свои ценные бумаги на денежном рынке, оно начинает конкурировать с  частными предпринимателями за финансовые средства. Этот дополнительный спрос  на средства вызовет рост равновесной  процентной ставки, а инвестиционные расходы обратно пропорциональны  ставке процента. Таким образом, государственное  заимствование будет повышать уровень  ставки процента, и, тем самым, может  оттеснять восприимчивые к величине процента потребительские расходы  и расходы частных инвесторов. Если же государственные дефициты финансируются  за счет выпуска дополнительных денег, выталкивания частных инвестиций можно  избежать. Государственные расходы  могут  увеличиваться, не оказывая влияния  на потребление и инвестиции.

Следовательно, выпуск дополнительных денег является более стимулирующим  способом финансирования государственных  дефицитов, по сравнению с увеличением  займов.

Рост государственного долга  влечет за собой реальные негативные экономические последствия. Таковыми являются: во-первых выплата процентов по государственному долгу повышает неравенство в доходах, так как большая часть государственных ценных бумаг сосредоточена в руках более состоятельной части населения, погашение внутреннего государственного долга приводит к тому, что деньги от менее обеспеченных слоев населения переходят к более обеспеченным,

выходит, те, кто владеет государственными ценными бумагами, становится еще богаче;  второе, повышение ставок налогов, как средство выплаты государственного внутреннего долга, может подорвать действие экономических стимулов производства, снизить интерес к вложениям средств в новые рискованные предприятия; третье, когда правительство берет займ на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному долгу, это приводит к увеличению ставки процента на капитал. Рост процентной ставки влечет за собой снижение капитализированной стоимости, сокращение частных капиталовложений, в результате, со временем, мы получим экономику с уменьшенным производственным  потенциалом.

Таблица 3 - Динамика внутреннего государственного долга РФ [25].

Анализ  динамики показывает, что в структуре  внутреннего госдолга в 2010 -2011 годах доля государственных гарантий будет составлять 12,0 % и 21,1 %.

Объем внутреннего  госдолга, выраженного в государственных  ценных бумагах, составил на 1 января 2011 года 2933,0 млрд. рублей, что больше на 1095,9 млрд. рублей, или на 62,6 %, показателя на начало 2010 года (1837,1 млрд. рублей). За 2011 - 2012 годы указанный долг увеличится на 1143,7 млрд. рублей.

Доля  внутреннего госдолга, выраженного  в государственных ценных бумагах, в объеме ВВП резко возрастала в 1993 - 1997 годах, достигла максимума  в 1997 году (19,3 % ВВП), за 1998 - 2008 годы снизилась  до 3,4 % ВВП, с 2009 года увеличивается  с 5,9 % до 6,7 % [11. С. 14].

На сегодняшний  день в РФ сложилась не наилучшая  картина внутреннего государственного долга. Одной из основных причин этого  стал недавний кризис. Так же не мало важно отметить, что когда правительство берет займ на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному долгу, это приводит к увеличению ставки процента на капитал. Рост процентной ставки, влечет за собой снижение капитализированной стоимости, сокращение частных капиталовложений, в результате, со временем, мы получим экономику с уменьшенным производственным  потенциалом.

2.3. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ В РФ НА СОВРЕМЕННОМ УРОВНЕ

В этом году Россия заплатила  по внешнему долгу на 2 с лишним миллиарда  долларов больше, чем планировалось  изначально, сразу после реструктуризации российской задолженности перед  иностранными кредиторами.

В целом это приблизительно столько же, сколько в прошлом, "пиковом" году. Поскольку никто  о корректировке стратегии внешних  выплат официально не объявлял, остается предположить, что "довесок" - скорее всего попытка использовать благоприятную  внешнеэкономическую конъюнктуру. Вместе с тем понятно: конъюнктура  изменчива, и без просчитанной долгосрочной политики управления госдолгом, считают  специалисты, нам не обойтись.

Вопрос об эффективном  управлении государственным, преимущественно  внешним долгом впервые возник еще  в 1996 году на волне президентских  выборов. Выборы прошли, волна улеглась, а проблема ничуть не утратила своей  актуальности. В 1981 году долг СССР составлял  всего 5 миллиардов долларов, в 1985-м - уже 25 миллиардов, в 1991-м - 68, в прославившемся дефолтом 1998 году долговая вершина  России - правопреемницы СССР - поднялась  до 158 миллиардов.

Однако для управления госдолгом важна не только абсолютная величина, но и ее структура. Специалисты  условно делят долги на две  части: рыночную и нерыночную. Нерыночная часть задолженности не поддается  реструктуризации.

Обычно это долги перед  государствами и международными финансовыми институтами.

Существует подготовленная Минфином и внесенная в Правительство  Концепция по управлению государственным  долгом. Документ подготовлен достаточно давно. Однако его судьба пока совершенно неясна. Судя по всему, кабинет министров  рассматривать его в ближайшее  время не собирается.

Не решен основной институциональный  вопрос: какая организация должна непосредственно отвечать за проведение долговой политики? Формально ею остается ВЭБ, но его статус до сих пор не определен. И когда будет создано  российское долговое агентство - неясно. Из этого обстоятельства логично  вытекает отсутствие системного подхода  к управлению долга. Сейчас с внешним долгом государство работает по одним правилам, с внутренним - по другим. Причем оба этих направлениях мало связаны между собой.

В процессе реализации политики государственных заимствований  не всегда учитывались структурные  особенности и графики платежей по государственным долговым обязательствам. В результате, осуществление новых  заимствований способствовало образованию  так называемых «пиков» платежей по погашению и обслуживанию государственного долга. Указанные недостатки действующей системы управления долгом в полной мере реализованы в «пиках» в графике платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 гг. Более того, нередко платежи в течение одного финансового года также концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение федерального бюджета.

В процессе управления государственным  долгом органами государственной власти должны решаться следующие основные задачи:

- поддержание объема государственного  долга на экономически безопасном  уровне, недопущение переполнения  рынка заемными обязательствами  государства и резкого колебания  их котировки, минимизация стоимости  долга для государства,

- обеспечение своевременного  исполнения и обслуживания обязательств  в полном объеме.

Эффективное использование  мобилизованных средств и контроль над целевым использованием выделенных кредитов должны максимально способствовать решению задач, определенных финансовой политикой.

Вопросы управления государственным  долгом в настоящее время регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, введенным в действие с 1 января 2000 г., Федеральным законом от 29 июля 1998 г'. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год, постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации», другими нормативно-правовыми документами, в частности актами Банка России и Внешэкономбанка [4. Ст. 245, 458].

Анализ имеющейся законодательной  базы в сфере государственного долга  позволяет сделать вывод, что  вопросы правового регулирования  управления государственным долгом в настоящее время получили недостаточно полное и четкое юридическое закрепление.

Существенным недостатком  управления государственным долгом является недостаточная разработка законодательно установленных целей  государственных заимствований. Законодательная  база по вопросам управления государственным  долгом характеризуется недостатками в разграничении компетенции, полномочий и ответственности органов государственной  власти в области управления государственным  долгом и порядка их взаимодействия. Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации и  разграничения полномочий Правительства  Российской Федерации и Банка  России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики. В настоящее время данная координация  осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной  политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. В тоже время необходимо четко законодательно определить процедуры и механизмы взаимодействия и координации соответствующих органов, их функции и ответственность, а также механизм обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.

Статьей 120 Бюджетного кодекса  Российской Федерации «Единая система  учета и регистрации государственных  заимствований Российской Федерации, государственных заимствований  субъектов Российской Федерации  и муниципальных заимствований» определено, что в Российской Федерации  действует единая система учета  и регистрации государственных  заимствований Российской Федерации [2. Ст. 120]. Этой же статьей установлена обязанность Минфина России вести государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственную долговую книгу Российской Федерации). Минфин России осуществляет ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга Российской Федерации. Однако при этом много вопросов остаются неурегулированными. Так, например, вопреки требованиям Бюджетного кодекса Государственная книга внешнего долга Российской Федерации представляет собой лишь перечень регистрационных документов архивного хранения, а именно копий соглашений Российской Федерации, заключенных с Международным валютным фондом и Международным банком реконструкции и развития, в их первоначальном виде, без отражения изменений, внесенных в эти соглашения в части сумм заимствований, сроков закрытия проектов по мере их реализации и произведенных Российской Федерацией выплат в пользу МВФ и МБРР.

При этом статья 121 Бюджетного кодекса устанавливает требование вносить в Государственную долговую книгу Российской Федерации сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, о дате возникновения  обязательств, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также  другую информацию. Информация о долговых обязательствах должна вноситься в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства [3. Ст. 121].

Некоторые действующие нормативно-правовые акты по вопросам управления государственным  долгом до сих пор еще не приведены  в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, например, необходимо внести изменения в Порядок работы с  проектами, финансируемыми за счет займов Международного банка реконструкции  и развития, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации  от 3 апреля 1996 г. № 395. Это связано в первую очередь с тем, что после вступления в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации многие положения данного документа устарели, изменилась сама стратегия Российской Федерации в отношении заимствований у международных финансовых организаций.