Государственный долг: сущность и методы управления

Весьма важным фактором в  регулировании государственного долга  является обеспечение соответствующей  законодательной базы на уровне субъектов  Российской Федерации. До введения в  действие Бюджетного кодекса Российской Федерации какой-либо обобщенной информации о состоянии и структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований не существовало.

В настоящее время правовое регулирование государственного долга  субъекта Российской Федерации осуществляется на основе норм Бюджетного кодекса  Российской Федерации и законов  субъектов Федерации о бюджетном  устройстве и бюджетном процессе, разработанных на его. Кроме того, в развитие указанных выше законодательных актов в ряде регионов принимаются отдельные законы субъекта Федерации, определяющие вопросы управления государственным долгом.

Принятие подобного рода нормативных актов показывает, что  на уровне субъектов Российской Федерации  понимают роль и значение такой формы  государственного долга, как гарантийные  обязательства. В тоже время на федеральном  уровне отдельного постановления Правительства  РФ по государственным гарантиям  нет. В настоящее время нормы  действующего законодательства не регламентируют четко механизм и условия предоставления государственных гарантий. Это связано еще и с тем, что и по этой и по другим формам государственного долга правовое регулирование осуществляется на основе разрозненных подзаконных актов.

Отдельной проблемой в  сфере государственного долга, по мнению автора, является проблема восстановления и защиты сбережений граждан Российской Федерации, регулируемая нормами Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». Данным законом определено, что государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности ценности денежных сбережений. К настоящему времени в целях обеспечения исполнения данного закона было принято еще четыре федеральных закона, которые определяют условия восстановления гарантированных сбережений граждан.

Действующие правовые нормы  по вопросам управления государственным  долгом нуждаются в существенных дополнениях в связи с существующими  экономическими и практическими  реалиями. В первую очередь необходимо четко законодательно закрепить  цели государственных заимствований, разграничить компетенцию, полномочия и функции органов, осуществляющих управление государственным долгом, а также порядок ведения Государственной  долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и  муниципальной долговой книги.

Принятие соответствующих  изменений и дополнений действующего законодательства позволит осуществлять достоверный учет состояния государственного долга и операций по его обслуживанию, создать работоспособный механизм управления государственным долгом, повысить эффективность заемной  и долговой политики, обеспечить действенный  контроль за государственным долгом на основе прозрачности долговой политики для кредиторов и инвесторов, российского общества в целом.

Таким образом в условиях острого дефицита ликвидности на внутреннем и внешнем рынках, значительного размера внешнего долга российского корпоративного сектора размещение государственных долговых инструментов станет особенно затруднительным. Что создает угрозу невыполнения программ внутренних и внешних заимствований.

3. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА РФ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Проблема  обслуживания государственного долга - ключ к макроэкономической стабилизации в стране. От ее решения зависят  состояние федерального бюджета, золотовалютных резервов, стабильность национальной валюты, уровень процентных ставок, инфляции, инвестиционный климат. Кроме  того, принимая во внимание попытки  наших международных кредиторов использовать долговую проблему для  политического давления на Россию, грамотное урегулирование госдолга становится фактором национальной безопасности и условием проведения самостоятельной  внешней, да и внутренней политики.

Рассмотрим  основные проблемы, связанные с нынешним состоянием государственного долга:

Первая - принципиально разные правовые и экономические подходы практикуются в отношении внешнего долга бывшего СССР, принятого на себя Российской Федерацией, и вновь возникающего долга Российской Федерации. Если правовой режим первого задан спецификой заключенных международных договоров, то использование особых экономических подходов и порядка отражения второго в бюджетной отчетности вряд ли оправданно.

Вторая  серьезная проблема, связанная с долгом бывшего СССР, обусловлена той ролью, которую исторически играл Внешэкономбанк в расчетах с иностранными кредиторами.

Третья - операции правительства по размещению еврооблигаций, а также реализуемые Центральным банком РФ механизмы допуска нерезидентов на рынок внешних заимствований (ГКО-ОФЗ) еще не получили должной экономической и правовой оценки. Влияние данных кредитных потоков на платежный баланс России остается не изученным.

Четвертая - на государственный долг списывается все текущее бюджетное недофинансирование, приобретающее суррогатные формы. Это задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз, переоформленная в казначейские векселя, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным банком РФ, Пенсионным фондом и пр.

Пятая - понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте.

До недавнего времени основным источником покрытия внешней задолженности считались новые международные займы. Теперь такой возможности у нас нет и не будет в ближайшем будущем.

Резервы платежеспособности России включают в  себя: положительное сальдо текущего платежного баланса, иностранные инвестиции и долги иностранных государств нашей стране. Платежеспособность России, во всяком случае на среднесрочную перспективу, может обеспечиваться только за счет федерального бюджета, который будет оставаться единственным доступным источником средств для погашения и обслуживания внешнего долга.

Но если негативные тенденции в динамике выручки от экспорта сохранятся, а  валютные обязательства частного сектора  по-прежнему будут нарастать, то и  его использование будет сопряжено  с существенными трудностями  из-за острого дефицита валюты. Что  же касается зарубежных займов и кредитов, то они могут возобновиться только после того, как будут доказаны твердые намерения и подтверждена реальная возможность России рассчитываться по своим обязательствам. Мы рискуем попасть в безвыходную ситуацию, когда долги невозможно отдать без новых займов, а новые займы невозможно получить без того, чтобы не начать отдавать долги.

Важнейшим, но пока нереализованным резервом является сокращение оттока капитала из России. Отток капитала не чисто российское явление, он существует повсеместно  и может вызываться разными причинами.

Для оттока капитала из России существуют все  вышеперечисленные причины, главной  из которых является все же политическая и социально-экономическая нестабильность. Что же касается форм вывоза капитала, то используются в основном "серые" и "черные схемы", такие как - занижение  экспортных или завышение импортных  цен, невозврата валютной выручки, авансовые платежи под фиктивные импортные контракты.

Характерная деталь - огромная часть нелегально вывезенных денег продолжает фактически участвовать в обслуживании оборота  товаров и услуг на территории России. Более того, в последнее  время наметилась тенденция к  возврату капиталов. Поскольку в  России можно получить прибыль значительно большую, чем на Западе, многие из тех, кто в свое время нелегально вывез капиталы, хотели бы их вернуть и вложить в российскую экономику. Но им нужны гарантии, и прежде всего гарантии беспрепятственной репатриации в случае возникновения неблагоприятной политической ситуации. Проблема заключается в том, что сейчас не очень трудно легализовать эти деньги в России, нет финансовых структур, законодательных и организационных механизмов, облегчающих ввоз капиталов обратно. Эта парадоксальная ситуация порождает новый вид бизнеса, специализирующегося на создании схем по ввозу капиталов в Россию и гарантированию их безопасности.

Задачи  можно выделить следующие: - во-первых, перекрыть отток капитала, а во-вторых, перенаправить уже вывезенные средства обратно в Россию. Это не только восстановит доверие инвесторов и кредиторов, но и увеличит внутренние накопления, остро необходимые российской экономике. Теоретически есть два основных пути решения этой задачи. Первый путь - усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства. Второй путь - осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

Второй  путь для России предпочтительнее. Меры по укреплению доверия к российской экономике должны включать в себя: сбалансированность бюджета; улучшение налоговой системы и налогового администрирования; обеспечение надежной работы банковской системы; защиту прав кредиторов и инвесторов; прозрачность финансовой отчетности всех предприятий и организаций; заметные сдвиги в борьбе с преступностью и коррупцией, резкое улучшение работы прокуратуры и судебной системы; строгое соблюдение федеральных законов на всей территории РФ, прекращение произвола и избирательных привилегий со стороны региональных и местных властей.

Рассмотрим  и другие резервы платежеспособности. Например, положительное сальдо торгового  баланса. Сразу оговоримся, что эта  цифра весьма приблизительная. Она  включает в себя экспертную оценку "челночного" импорта, находящегося вне таможенного учета. А это  ни много ни мало четверть всего  товарного импорта. Кроме того, платежный  баланс составляется по методу регистрации  сделок на момент операции, а не на момент расчета, поэтому статистические объемы экспорта не соответствуют фактическому поступлению валютной выручки.

К резервам платежеспособности можно отнести  приток иностранного капитала в виде прямых и портфельных инвестиций, привлечение иностранных кредитов, поступления платежей по предоставленным  кредитам, а также использование  золотовалютных резервов. Можно утверждать, что за истекший год ни по одной  из этих позиций нет улучшения. Инвестиции растут, но крайне медленно. Долги нам  возвращают неохотно.

Иностранные государства должны России приличную  сумму - в современном пересчете  примерно 150 млрд. долл., однако далеко не все страны согласны признать курс Госбанка СССР правильным, ведь кредиты давались в рублях, переводных рублях, СКВ, товарах и услугах. Поэтому, вернее сказать, что, по идее, нам должны были бы 150 млрд. долл., но на самом деле задолженность составляет около 35 млрд. долл., поскольку при вступлении в Парижский клуб в качестве страны-кредитора Россия согласилась со списанием от 70 до 90% задолженности своих должников. Реальная же рыночная стоимость этих долгов 5-7 млрд. долл.

Больше  всех нам должна Куба. Кубинский  долг вместе с монгольским и вьетнамским составляет более 40% всего долга. Помимо указанных стран нам должны еще 54 страны. Африканские страны вообще пока не приступили к обслуживанию своего долга России, а многие государства отказываются платить на том основании, что займы носили не экономический, а военно-политический характер. Понятно, что с Кубы или Эфиопии много не возьмешь, поэтому за счет возврата этих почти безнадежных долгов рассчитывать улучшить собственную платежеспособность не приходится.

Таблица 3 - Динамика внешнего государственного долга РФ [25].