Государственный внешний долг РФ

 

5. Направления совершенствования управлением государственным долгом

5.1 Приоритеты и инструменты  долговой политики

     Реализация долговой политики Российской Федерации в 2012-2014 гг. будет осуществляться в соответствии со следующими целями:

- обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

- поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России инвестиционной категории с перспективой создания предпосылок для повышения рейтингов до категории «А»;

- дальнейшее развитие  национального рынка государственных  ценных бумаг;

- обеспечение постоянного доступа Российской Федерации и национальных корпоративных заемщиков к внутреннему и внешнему источникам заемного капитала на приемлемых условиях, минимизация стоимости заимствований;

- поддержание мерами политики безопасных тенденций в сфере внешнего долга российского корпоративного сектора, в том числе ограничение притока спекулятивного капитала («горячих денег»).

     Период 2010 –  2011 гг. отличается постепенным восстановлением  мировой экономики после финансово-экономического  кризиса. Наблюдался постепенный  рост доверия инвесторов к  эмитентам. Как следствие, имело  место увеличение объёма выпуска  еврооблигаций как развитыми государствами, так и странами формирующихся рынков. При этом неопределённость ситуации в Европейском союзе и макроэкономические проблемы некоторых развитых стран способствовали повышению спроса на финансовые инструменты стран формирующихся рынков, включая Россию. В результате, нам удалось успешно разместить в указанный период сразу три выпуска еврооблигаций Российской Федерации:

- два выпуска облигаций  внешних облигационных займов  с погашением в 2015 и 2020 годах  на общую сумму 5,5 млрд. долл.США;

- впервые в истории  основной и дополнительный выпуск  еврооблигаций Российской Федерации  в рублях (соответственно на 40 и  50 млрд. руб.) со сроком обращения  7 лет с доходностью 7,85% годовых  по основному выпуску и 7% годовых  – по дополнительному. Таким образом, в марте 2011 г. на международном рынке капитала появился новый тип государственных ценных бумаг – еврооблигаций в рублях, доходность по которым стала на 70 б. п. ниже доходности аналогичных по сроку ОФЗ. Данный выпуск стал самым крупным (эквивалент более 3 млрд. долл. США) по объёму размещения еврооблигаций суверенными государствами из числа стран формирующихся рынков, номинированных в национальной (региональной) валюте.

     Размещение  суверенных еврооблигаций в рублях  было направлено на решение  стратегической задачи по расширению  круга инвесторов, осуществляющих  вложения в государственные ценные  бумаги Российской Федерации,  номинированные в рублях, укреплению  роли рубля в качестве региональной  резервной валюты.

     Кроме того, заимствования на внешних рынках  в национальной валюте, характерные  для развитых стран, способствовали  снижению средней доходности  по облигациям внутренних облигационных  займов Российской Федерации,  ограничению валютного риска  для федерального бюджета.

     В целях  сохранения присутствия России  как суверенного заёмщика на  международных рынках капитала  и поддержания постоянного доступа  к ресурсам этих рынков в  предстоящий период планируется:

- осуществлять размещения  еврооблигаций Российской Федерации  в ограниченных объёмах с учётом  имеющегося спроса;

- формировать репрезентативную  кривую доходности заимствований  в различных валютах, прежде  всего в долларах США и евро;

- ограничивать размещение  на международном рынке капитала  еврооблигаций в рублях;

- создавать предпосылки  для привлечения долгосрочных  инвесторов, диверсифицированных по  типам и географическому признаку;   

-  поддерживать постоянный  диалог с широким кругом глобальных  инвесторов¹¹.

 

 

5.2 Государственная гарантийная  поддержка

     Условия государственных гарантий, предоставляемых в период 2009-2011 гг., таковы, что возврат средств федерального бюджета, использованных в случае их исполнения, трудно прогнозируем. Существует вероятность возникновения невозмещаемых расходов.

     С точки зрения рисков федерального бюджета немаловажное значение имеет тот факт, что исполнение государственных гарантий происходит независимо от результатов реализации проектов, в поддержку которых гарантии предоставлялись. Получатели государственной гарантийной поддержки не несут каких-либо обязательств и ответственности в связи с реализацией или неэффективной реализацией поддерживаемых государством проектов.

     В целях повышения эффективности инструмента государственных гарантий, а также управления рисками бюджета, связанными с их предоставлением, при оказании государственной гарантийной поддержки намерены в дальнейшем исходить из следующих основных принципов:

1) установление единых  подходов для предоставления  госгарантий с общими «родовыми признаками» (отрасль экономики, регион, рынок и т.п.), вне зависимости от объекта государственной поддержки, отход от практики предоставления уникальных, нестандартных гарантий;

2) распределение рисков  между государством и участниками  сделки (проекта), которой оказывается гарантийная поддержка;

3) оказание гарантийной  поддержки при условии удовлетворительного финансового состояния принципалов, по обязательствам которых предоставляются госгарантии (соблюдение указанного условия не предусмотрено, например, правилами предоставления гарантий по инвестпроектам и гарантий для реализации государственного оборонного заказа);

4) наличие обеспечения  возвратности средств, использованных  на исполнение госгарантий (например, по гарантиям по инвестпроектам не предусмотрено обеспечение права регрессного требования Российской Федерации к принципалу);

5) соблюдение определенных  ограничений получателями государственной поддержки на период действия госгарантий (например, отмена премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту), а также установление ответственности принципала за нереализацию поддерживаемых государством проектов.

     Меры аналогичного характера планируется принять и в сфере планирования бюджетных ассигнований на возможное исполнение государственных гарантий. В частности, предлагается предусматривать в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год следующие ассигнования:

– по фактически выданным госгарантиям – до 100% суммы возможного исполнения;

– по планируемым к представлению  госгарантиям – в существенно  меньшем объеме, с последующим  оперативным внесением (в случае необходимости) изменений в федеральный  закон о федеральном бюджете, предусматривающих увеличение бюджетных  ассигнований до 100% суммы возможного исполнения¹².

 

 

5.3 Взаимодействие с многосторонними  банками развития

     Начиная с 2002 г., Российская Федерация отказалась от привлечения финансовых (бюджетозамещающих) займов международных финансовых организаций (МФО), сосредоточившись на совместной с многосторонними банками развития (МБР) реализации проектов в приоритетных сферах и отраслях российской экономики. Основа взаимодействия – инвестиционные займы со значительной долей российского софинансирования.

     За прошедший период доля обязательств по кредитам МФО в структуре государственного долга Российской Федерации последовательно снижалась, достигнув, по состоянию на 1 июня 2011 г 1,8% (80,4 млрд. руб. или 2,6 млрд.

долл. США). В составе привлекаемых Российской Федерацией заемных средств на кредиты МФО приходится не более 0,4%. В период 2012-2014 гг. объем таких заимствований будет оставаться на незначительном уровне, не превышая в среднем 300 млн. долл. США в год.

     Помимо сокращения объемов заимствований у МБР особенностью текущего взаимодействия Российской Федерации с этими институтами является значительное увеличение доли российского софинансирования совместных проектов. Так, за период 2005-2011 гг. первоначально согласованные в соглашениях о займах объемы бюджетного софинансирования были пересмотрены в сторону увеличения, в среднем на 50%. В отдельных случаях объемы российского софинансирования возросли в 2-6 раз.

     В настоящее время в рамках соглашений о займах с Международным банком реконструкции и развития (МБРР), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) и Северным инвестиционным банком (СИБ) реализуется 12 проектов на общую сумму 2,3 млрд. долл. США. Они направлены на решение задач в области модернизации казначейской системы Российской Федерации, информационной системы таможенных органов, модернизации и технического перевооружения учреждений и организаций Росгидромета, реформирования жилищно-коммунального хозяйства г. Калининград, развития систем государственной регистрации прав на недвижимость и государственной статистики, поддержки судебной реформы, экономического развития г. Санкт-Петербурга, сохранения и использования культурного наследия России и др. Кроме того, в 2011 г. в развитие выдвинутой Россией в рамках представительства в «Группе восьми» международной инициативы подписано соглашение с МБРР о займе на реализацию проекта в сумме 113 млн. долл. США по содействию повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации.

 

 

5.4  Предложения по оптимизации государственного долга

 

     В рамках совершенствования сложившейся системы управления государственным долгом можно выделить предложения по созданию унифицированной системы учета государственных долговых обязательств, а также реформирование институтов, отвечающих за управление государственным долгом. Главной целью проводимой реформы является усиление государственного влияния и контроля за государственным долгом и постепенное снижение зависимости государственного бюджета от складывающейся с заимствованиями ситуации. Для ее достижения планируется в ближайшее время решить следующие задачи:

- повысить эффективность  государственных заимствований; 

- оптимизировать структуру  государственного долга; 

- сократить риски, связанные  с осуществлением заимствований; 

- совершенствовать правовые  основы управления государственным  долгом;

- создать единую структуру,  в полномочия которой будет  входить управление государственным  долгом;

- разработать единую систему  учета государственного долга; 

- создать единую централизованную  систему анализа и управления  исками заимствований; 

- разработать единую систему  стратегического планирования государственного  долга; 

- создать систему взаимодействия  с денежно-кредитной и валютной  политикой; 

- разработать систему  учета долговых обязательств  региональных и муниципальных  властей, а также заимствований  негосударственного сектора экономики. 

     В процессе реформы необходимо четко разграничить полномочия различных органов государственной власти, управляющих государственным долгом, и разработать порядок их взаимодействия. В данной сфере запланировано следующее распределение полномочий между различными органами государственной власти.

     Президент Российской Федерации устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на кратко- и среднесрочную перспективы.

Федеральное Собрание Российской Федерации устанавливает в законе о федеральном бюджете верхний  предел государственного долга.

     Правительство Российской Федерации организует систему оперативного управления государственным долгом, утверждает источники и параметры заимствований.

     Центральный банк Российской Федерации согласует вопросы политики управления государственным долгом с денежно-кредитной и валютной политикой;

     Министерство финансов Российской Федерации осуществляет заимствования от имени Правительства Российской Федерации, реализует правительственную долговую стратегию, обеспечивает бюджетное планирование в части государственного долга.

     Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации анализирует эффективность проектов, источниками финансирования которых являются внешние займы.

     Федеральное агентство по управлению государственным долгом участвует в реализации годовых программ в области управления государственным долгом и финансовыми активами, а также в переговорах с кредиторами Российской Федерации в рамках имеющихся полномочий, осуществляет по поручению Минфина России перевод средств на обслуживание и погашение долга, ведет аналитический учет государственных долговых обязательств и финансовых активов, связанных с долговыми операциями.

     Факт использования внешних заимствований в качестве универсального механизма решения финансовых проблем любым государством дает России, как, впрочем, и любому другому государству, возможность использовать в управлении внешним долгом опыт других стран наряду с какими-либо методами, которые характерны исключительно для нее. Иными словами, в выработке общей стратегии решения проблемы внешнего долга могут быть использованы как известные мировой практике схемы, так и нетрадиционные методы.