Налоговая политика РФ и ее совершенствования

     Тенденция усиления фискальных органов была закреплена созданием налоговой полиции, существенно  изменившим общую конфигурацию налоговой  системы России. Причины появления  данной структуры состояли в стремлении любой ценой обеспечить наполнение доходной части бюджета в условиях нарастающей криминализации экономики, теневой сектор которой, по некоторым  оценкам, охватывал более 30 млн. человек, т.е. более половины трудоспособного  населения, обеспечивая 55% ВВП России.

     Целый ряд проблемных моментов в налоговой  сфере был порожден несовершенством  порядка взаимодействия налоговых  ведомств, возникшими элементами дублирования, конкуренции в работе. Среди недостатков  в организации деятельности налоговых  органов особо выделены проблемы, связанные с их финансированием  и оплатой труда сотрудников, в силу которых с 1996-1997 гг. в них  наметился отток высококвалифицированных  кадров, участились должностные нарушения  и преступления. В данной связи, в 1998 г. было решено дополнительно усилить налоговый аппарат, что повлекло за собой создание Министерства РФ по налогам и сборам.

     Следует отметить, что в начале 90-х годов  в России произошел переход к  рыночным отношениям, и налоги приобретают  свойственную им роль и функции в  экономической системе. Данный этап характеризуется развитием в  условиях разрыва экономических  связей между республиками, входившими ранее в единый народнохозяйственный комплекс, социально-экономического и  политического кризиса, почти полного  «рыночного хаоса» и, следовательно, отсутствия налоговых поступлений. В 1991 г. началось формирование самостоятельной налоговой системы Российской Федерации. В частности, были приняты законы о налоге на добавленную стоимость, о налоге на прибыль предприятий и организаций, о подоходном налоге с физических лиц. Обобщающим законодательным актом являлся принятый 27 декабря 1991 г. №2118-1 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»⁴ (утратил силу с 2005 года).

     Вторым  этапом налоговой реформы стало  введение в действие с 01 января 1999 года части первой НК РФ⁵, в основу которого были положены прогрессивные схемы и модели налогообложения. Установлены принципы построения и функционирования налоговой системы, порядок введения, изменения и отмены налогов, определено правовое положение налогоплательщиков, налоговых агентов и других участников налоговых правоотношений, установлены положения по определению объектов налогообложения, исполнению налоговой обязанности, привлечению к ответственности за налоговые правонарушения. Цель создания НК РФ — воздействовать через такой экономический инструмент, как «налоги», на развитие производства, усиление экономической интеграции, избежание двойного налогообложения и др.

     В целях совершенствования налоговых  отношений с середины 1990-х гг. в Российской Федерации проводятся преобразования системы налогообложения. Значительным шагом в совершенствовании  налогового законодательства являлась его кодификация — разработка и принятие Налогового кодекса РФ.

     В числе безусловных успехов налоговой реформы следует отметить принятие в 1998 году части первой Налогового кодекса, которую стал основополагающим документом, обеспечивающим на протяжении 7 лет эффективное регулирование отношений по установлению и введению налогов, налоговому контролю и привлечению к налоговой ответственности. Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает трехуровневую систему налогов и сборов — в России взимаются федеральные, региональные и местные налоги.

     Источники права, в том числе и налогового, установлены и прямо обозначены Конституцией РФ⁶: международные договоры Российской Федерации (ст. 15); федеральные конституционные законы (ч. 5 ст. 66 и другие); федеральные законы (ч. 2 ст. 76 и другие); регламенты палат Федерального Собрания (ч. 2 ст. 100, ч. 4 ст. 101); постановления Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 2, 3 ст. 102, ч. 2, 3 ст. 103); указы и распоряжения Президента (ч. 1 ст. 90); постановления и распоряжения Правительства (ч. 1 ст. 115); конституции (ст. 66) и законы (ст. 72) республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ч. 2 ст. 5); законы и иные акты субъектов Федерации (ст. 76. ч. 2 ст. 85, ст. 125), федеративный и иные государственно-правовые договоры (ч. 3 ст. 11, ст. 125); решения органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 46).

     Обобщенное  представление об источниках налогового права дают ст. 1 и 7 НК РФ, которые  соответственно называются «Законодательство  Российской Федерации о налогах  и сборах, законодательство субъектов  Российской Федерации о налогах  и сборах, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах»  и «Действие международных договоров  по вопросам налогообложения». Согласно названным нормам к источникам налогового права относятся международные  договоры Российской Федерации, законы (федеральные и субъектов РФ), а также иные нормативные правовые акты о налогах и сборах.

     Налоговый кодекс как основа налогового права призван выполнять две взаимосвязанные задачи.

     Во-первых, он является неотъемлемой частью финансового  правотворчества, которое, в свою очередь, представляет одно из основных направлений  финансовой деятельности государства  и органов местного самоуправления.

     Во-вторых, он представляет собой форму существования  налоговых норм, т, е, внешнее объективированное  выражение общеобязательных правил поведения субъектов в налоговых  отношениях. Форма источника налогового права содержит знания о действующем  законодательстве, регулирующем налоги и сборы.

     Статья 57 Конституции РФ⁷ определяет, что «законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют». Положение ст. 57 Конституции РФ получило развитие в НК РФ, согласно п. 2 ст. 5 которого акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение налогового законодательства, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение участников налоговых правоотношений, обратной силы не имеют.

     Вместе  с тем Кодекс имеет свои характерные  черты, отличающие его от совокупностей  нормативно-правовых актов, регулирующих иные отрасли (подотрасли) права.

     Во-первых, НК РФ регулирует общественные отношения, составляющие предмет налогового права. Предмет налогового права служит правообразующим фактором правотворчества  в налоговой сфере.

     Во-вторых, вопросы, регулирующие налогообложение, не могут выноситься на референдум. Данное положение вытекает из норм Конституции РФ (ст. 71, ч. 1 ст. 76, ч. 3 ст. 104, ст. 106), которые нашли развитие в Федеральном законе «О референдуме  в Российской Федерации»⁸. Согласно названному Закону вопросы принятия и изменения налогов и сборов на референдум не выносятся. Однако отсутствие возможности принятия нормативного правового акта о налогах и сборах всенародным голосованием не означает малозначительности налогового законодательства. Напротив, обсуждение на референдуме неоправданно усложнило бы налоговый процесс, сделало его весьма дорогостоящим. Обсуждение проектов налоговых законов осуществляется через средства массовой информации, а принятие осуществляется парламентом, т. е. посредством представительной демократии.

     В-третьих, налоговое право, являясь кодифицированной подотраслью финансового права, регулируется не только НК РФ. Источники  налогового права характеризуются  множественностью, обусловленной принципом  разделения властей и федеративной природой российского государства. Налоговый кодекс РФ использует обобщенное понятие «законодательство о  налогах и сборах», особенностью которого является включение не только законов в собственном смысле, но и других нормативных правовых актов. 

     . 

2.2. Современное состояние  налоговой политики  РФ 

     В отличие от предыдущих лет Министерство финансов РФ впервые сделало публичным  документ "Основные направления  налоговой политики на 2008 – 2010 годы". И в прошедшие годы Министерство финансов РФ готовило аналогичный документ в привязке к ежегодному федеральному закону "О федеральном бюджете". Но этот документ не был столь открытым, не выносился на широкое обсуждение. Основные направления налоговой политики на 2008 – 2010 года размещены на сайте Министерства финансов РФ. Это своеобразный сигнал налоговому сообществу, ориентир о тех мерах, которые государство планирует предпринять. Этот документ создает условия стабильности, предсказуемости налоговой политики. В нем приведены констатация достижений в области налоговой политики к 2007 году и меры по ее совершенствованию, которые планируется реализовать в ближайшие три года.

Общий вывод, и он становится ритуальным –  А.И. Иванеев в прошлом году его  озвучивал, заключается в том, что  в целом формирование основ налоговой  системы завершено:

1)   созданы законодательные основы налоговых правоотношений;

2) приняты и введены в действие все главы НК РФ, устанавливающие порядок исчисления и уплаты налогов;

3) определена компетенция органов власти, закреплены права и обязанности участников налоговых правоотношении, но это не значит, что законодательство остановилось, что оно не будет реагировать на импульсы социально-экономического развития. Отрасль будет продолжать динамично развиваться. Акцент во внесении поправок смещается: от коренных, масштабных преобразований осуществляется переход к более точечным правкам. Налоговое законодательство будет изменяться, совершенствоваться в отношении инновационной деятельности, организаций некоммерческого сектора, улучшения налогового администрирования. Изменения в налоговом законодательстве, сопоставимые с той реформой, которую пережили в начале 2000 – х годов, в ближайшие три года не предполагаются.

     Говоря  о части первой Налогового кодекса  РФ, о состоянии налогового администрирования, следует отметить, что с 1 января 2007 года введены в действие поправки в НК РФ, внесенные Федеральным  законом № 137-ФЗ от 27 июля 2006 года. Уже  сформировалась практика применения данного закона. Основная идея закона, предусмотренная законодателем, – обеспечение баланса прав и интересов налогоплательщиков и контролирующих органов. Чтобы, с одной стороны, избавить налогоплательщика от излишнего административного воздействия, с другой стороны, предоставить налоговым органам достаточные полномочия по контролю за соблюдением законодательства. По мнению законодателя, этот баланс реализован через детальное процессуальное описание действий, которые совершает налоговый орган при осуществлении своих прав. В частности, установлены:

1) порядок и сроки направления требования о предоставлении документов;

2) порядок вынесения решений о проведении выездной налоговой проверки;

3) порядок составления акта и оформления результатов налоговой проверки;

     Впервые более детально прописана процедура обжалования решения налогового органа и введена новая процедура апелляционного обжалования результатов налоговой проверки.

     Как в отношении камеральной, так и выездной налоговой проверки действует общий порядок оформления ее результатов: обнаружено правонарушение – составлен акт. Налогоплательщику предоставляется время, для того чтобы предоставить свои возражения по акту. Независимо от того, предоставил или не предоставил налогоплательщик возражения по акту налоговой проверки, налоговый орган должен выдержать промежуток времени – 15 дней, предусмотренный законодателем на подготовку возражений. Далее налоговый орган уведомляет о дне рассмотрения материалов проверки. Если такое уведомление налогоплательщик не получает, решение, вынесенное налоговым органом, признается недействительным по формальному основанию – налогоплательщику не было предоставлено право на защиту своих прав. Это серьезная процессуальная гарантия, и последствия ее нарушения для налогового органа самые печальные.

     С 2009 года вводится обязательная процедура  досудебного разбирательства налоговых  споров. Это большое пространство для творчества налоговых консультантов, поскольку налогоплательщик не сможет обжаловать решение налогового органа непосредственно в суде, минуя стадию обжалования в вышестоящем налоговом органе. Государство создает некоторые преимущества для административного порядка обжалования. Работа налогоплательщика совместно с налоговым консультантом по административному обжалованию и защите своих прав - это более дешевая процедура для государства.

Если  говорить о том, что не сделано  в отношении части первой Налогового кодекса РФ – это вопрос трансфертного  ценообразования. Министерство финансов РФ трижды вносило и отзывало из правительства законопроект по данному  вопросу. В настоящий момент Министерство в очередной раз подготовило  этот законопроект (размещен на сайте  Министерства финансов РФ), которым  предусмотрено введение новой специальной  главы, посвященной трансфертному  ценообразованию, т.е. контролю за теми сделками, в которых цена может  отклоняться от рыночных цен, тем  самым, создавая условия для минимизации  налогообложения. Этот законопроект предполагает следующие основные положения (по сравнению с действующими нормами части первой НК РФ):