Пенсионный фонд Российской Федерации и его роль в финансировании социальной сферы

Проектом федерального бюджета  предусмотрено направление остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2005 года, образовавшихся в результате превышения в 2004 году суммы  поступлений по ЕСН над объемом  финансирования расходов федерального бюджета, направляемым в Пенсионный фонд Российской Федерации на выплату  базовой части трудовой пенсии.

Вместе с тем, учитывая складывающуюся ситуацию, необходимо установить срок перечисления сумм указанного превышения в Пенсионный фонд Российской Федерации до 1 июля 2005 года.

Проектом бюджета Фонда  на 2005 год предусмотрено финансирование расходов на оказание социальной помощи в сумме 11,5 млрд. рублей, в том  числе на:

- на оказание адресной  социальной помощи неработающим  пенсионерам - 1,4 млрд. рублей;

- проведение мероприятий  по ликвидации последствий чрезвычайных  ситуаций и стихийных бедствий  в части оказания адресной  социальной помощи неработающим  пенсионерам в размере до 0,1 млрд. рублей;

- оказание дополнительной  медицинской помощи, в том числе  предусматривающую обеспечение  необходимыми лекарственными средствами  пенсионеров и инвалидов - 10 млрд. рублей.

Указанные расходы предусмотрено  осуществлять за счет сумм недоимки, пеней  и иных финансовых санкций по взносам  в Фонд, образовавшихся по состоянию  на 1 января 2001 года.

Впервые за ряд лет в 2005 году не предусмотрено финансирование работ по укреплению материально-технической  базы государственных и муниципальных  стационарных и полустационарных учреждений социального обслуживания населения.

Учитывая ситуацию с доходами бюджета Фонда, текущим дефицитом  по средствам на финансирование страховой  части трудовой пенсии, считаем нецелесообразным отвлекать средства на финансирование дополнительной медицинской помощи, в том числе на обеспечение  лекарственными средствами пенсионеров  и инвалидов.

Кроме того в рамках средств, выделяемых в связи с заменой  натуральных льгот на ежемесячную  денежную выплату, предусмотрен набор  социальных услуг "социальный пакет", включающий обеспечение инвалидов  и других категорий граждан необходимыми лекарственными средствами.

До внесения изменений  в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" финансирование Пенсионным фондом Российской Федерации дополнительной медицинской помощи должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

В связи с этим в федеральном  бюджете в 2005 год необходимо предусмотреть  передачу Фонду средств в размере 10 млрд. рублей. Расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Фонда и его органов в 2005 году составят 33,86 млрд. рублей, или 129,1% к расходам 2004 года. Удельный вес к расходам Фонда по распределительной составляющей составит 2,9%, что соответствует уровню 2004 года. Расходы определены с учетом: создания дополнительных рабочих мест в связи с функциями, связанными с дополнительными полномочиями Фонда по реализации Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.04; расходов по информированию застрахованных лиц о состоянии индивидуальных лицевых счетов и других затрат Фонда.

В соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года в бюджете Фонда на 2005 год предусмотрены расходы в сумме 99,9 млрд. рублей на осуществление ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан, включая расходы на ее доставку.

Учитывая тот факт, что  ежемесячная денежная выплата (ЕДВ) будет выплачиваться Пенсионным фондом Российской Федерации одновременно с пенсией, необходимо предусмотреть авансовые перечисления из федерального бюджета в декабре 2005 года на выплату ЕДВ в январе 2006 года. Направление Пенсионным фондом Российской Федерации собственных средств на авансирование ЕДВ не предусмотрено Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и будет расцениваться как нецелевое использование средств Пенсионного фонда Российской Федерации.

В связи с этим Правительству  Российской Федерации необходимо разработать  механизм передачи Фонду средств  на авансирование ЕДВ в декабре 2005 года и внести соответствующие  изменения в федеральный бюджет на 2005 год.

Кроме того, поскольку Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" не предусматривает осуществления Фондом функций установления, выплаты и организации доставки ЕДВ отдельным категориям граждан, финансирование дополнительных затрат на финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Фонда и его территориальных органов с 1 января 2005 года должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

2.2. Пути совершенствования.

Создание многоуровневой системы.

При планировании пенсионной реформы  возникает необходимость учета  российской специфики в организации  пенсионного обеспечения. Этот вопрос исключительно важен в свете  того факта, что в мире нет абсолютно  одинаковых пенсионных систем, даже пенсионные системы, в основе которых лежат  одни и те же принципы, характеризуются  многообразием национальных особенностей.

В России отсутствуют какие-либо сверх  специфические цели, для достижения которых нужны из ряда вон выходящие  решения. Для правильного построения пенсионной системы необходимо правильно  подобрать имеющиеся в мировой  практике и в России подходы, которые  в наибольшей степени отвечали бы условиям российской действительности.

Во всем мире пенсионные системы, характеризуемые  многочисленными национальными  особенностями, которые обусловлены  процессами исторического развития и влиянием тех или иных идей, переживают в настоящее время  период осмысления и подвергаются постоянной трансформации, направленной на совершенствование  возложенных, на них функций. Поэтому  слепое заимствование опыта других стран при реформировании системы  пенсионного обеспечения в России является достаточно бесперспективным. Более продуктивным представляется анализ этого опыта с целью выявления подходов, которые позволяют наиболее эффективно решать возложенные на пенсионную систему задачи не только в настоящее время, но и в перспективе.

Кризис пенсионной системы Росси  – это кризис формационного свойства: происшедшие в стране формационные изменения по времени значительно  опередили требуемые институциональные  изменения пенсионной системы. Продолжающая существовать в прежних формах пенсионная система не соответствует изменившимся экономическим, правовым и социальным условиям, и она обречена на воспроизводство  кризисных ситуаций, и сама является элементом тормозившим социальное и экономическое развитие страны ¹⁸

Необходимость реформирования пенсионной системы стала очевидной вскоре после принятия Закона Российской Федерации  от 20 ноября 1990г. №340-1 “О государственных  пенсиях в Российской Федерации”. В течение 1992 – 1995 гг. объединенными  усилиями специалистов Минсоцзащиты России, Минтруда России и Пенсионного фонда  России была разработана Концепция  реформы системы пенсионного  обеспечения в Российской Федерации, которая в августе 1995 года была одобрена Правительством Российской Федерации.

В 1997г. как элемент развития Концепции 1995г., был предложен проект Программы  пенсионной реформы в Российской Федерации. Суть новых предложений  сводится к внедрению в практику пенсионного обеспечения страховых  механизмов в различных формах: индивидуальных именных накопительных и условно-накопительных  счетов, профессиональных пенсионных систем.

Согласно данной Программе предполагается создать комбинированную (распределительную  и накопительную пенсионные системы) пенсионную систему, включающую три  уровня пенсионного обеспечения  граждан:

а) государственное пенсионное страхование  – ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования. Источник финансирования – за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд, средства, полученные от направления  части обязательных страховых взносов  на накопление, и за счет инвестиционного  дохода от их размещения.

б)Государственное пенсионное обеспечение  – для лиц, которые не приобрели  права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, не имеющие  достаточного трудового стажа, - за счет средств федерального бюджета.

в)Дополнительного пенсионного  страхования, формируемого по накопительным  схемам за счет добровольных взносов  работодателей и граждан, а в  случаях, установленных законодательством  Российской Федерации, - обязательных взносов на профессиональные пенсии, выплачиваемые по условиям труда. Негосударственное  пенсионное обеспечение в пенсионной системе рассматривается как  дополнительное по отношению к государственному и может осуществляться как в  форме дополнительных профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей экономики либо территорий, так и в форме личного пенсионного  страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых  компаниях или пенсионных фондах. Обе эти формы должны развиваться.

Многоуровневая система  страхует от многих рисков - особенно от общего, обусловленного неопределенностью  в экономике и политике (правительственные  или рыночные кризисы, изменения  в относительных ценах труда  и капитала) - с помощью диверсификации типов управления (государственный  и частный), источников финансирования (капитал и труд) и инвестиционных стратегий (акции и облигации, международные  и внутренние инвестиции).

Сегодня общепризнано, что  многоуровневая схема может эффективно разрешать многие проблемы современных  пенсионных систем. Именно этот путь выбрали  многие страны при реформировании в 90-е годы своих пенсионных схем. К  концу истекшего столетия лишь 5 государств (Чили, Боливия, Сальвадор, Мексика и Казахстан) полностью  отказались от распределительной системы  и перешли на чисто накопительную.

В большинстве стран  смешанные, многоуровневые системы  включают и накопительные, и распределительные  элементы. Ряд государств, совершенствуя  свои распределительные схемы, ввели  в них систему условно-накопительных  счетов, обеспечив тем самым более  тесную связь накопленных индивидом  взносов и его пенсии в рамках старой системы.

Дополнительная профессиональная пенсионная система может быть как  с установленными выплатами, так  и с установленными взносами, солидарной либо накопительной или использовать одновременно оба эти принципа. Ее финансирование может осуществляться как исключительно за счет взносов  работодателя, так и с участием работников. В то же время все  обязательства по пенсионной системе  должны иметь финансовое покрытие в форме накопленных активов и будущих поступлений взносов (актуарный баланс).

При финансировании указанных  пенсионных систем исключительно за счет взносов работодателя в ней  может быть предусмотрен определенный период времени, в течение которого уволившийся работник, охваченный этой системой, не приобретает пенсионных прав. Такой период не должен быть, однако, очень продолжительным. Для работников, продолжительность трудовой деятельности которых на предприятии после  введения пенсионной системы превышает  установленный период, необходимо предусмотреть  механизм перевода приобретенных пенсионных прав в случае их увольнения из организации  до приобретения права на пенсию.

В частности, для организаций, имеющих такие пенсионные системы, мог бы быть установлен предел заработка  для взимания взносов на государственное  пенсионное обеспечение.

Кроме того, в качестве возможного решения взносы, отчисляемые организациями  на финансирование профессиональных пенсионных систем, должны исключаться из их налогооблагаемой базы. Вместе с тем в целях обеспечения  справедливой распределительной политики представляется необходимым установить предел взносов на выплату пенсий, которые не учитываются при определении  налогооблагаемой базы. Общий предел взносов, взимаемых на дополнительное профессиональное пенсионное обеспечение, мог бы быть установлен на уровне тарифа взносов, взимаемых на государственное  пенсионное обеспечение.

Поскольку большая часть  активов профессиональных пенсионных систем будет использоваться на накопление и инвестироваться в развитие экономики, то представляется целесообразным также освободить от прямого налогообложения  инвестиционный доход профессиональных пенсионных фондов. Вместе с тем  следовало бы ввести налогообложение  пенсий, выплачиваемых по дополнительным профессиональным пенсионным системам.

Таким образом предполагается, что  в нынешнюю распределительную систему  будут постепенно вживляться элементы накопительной системы с тем, чтобы в среднесрочной перспективе  распределительный и накопительный  элементы существовали в государственной  пенсионной системе на паритетных началах. При этом длительность этапов формирования накопительной системы и последовательность перераспределения обязательств были определены с учетом того, чтобы  не привести существующую пенсионную систему к финансовой дестабилизации. Факторами обеспечивающими стабилизацию финансового положения пенсионной системы в переходный период, будут  служить:

• более жесткая привязка размера пенсионных выплат к величине поступлений в Пенсионный фонд;
• учет ожидаемой продолжительности жизни пенсионера при назначении пенсии и стимулировании более позднего выхода на пенсию через систему условно-накопительных и именных накопительных счетов;
• обеспечение более четкого разграничения обязательств по финансированию страховых пенсий и других пенсионных выплат между Пенсионным фондом России и другими источниками, включая федеральный бюджет и социальные внебюджетные фонды;
• увеличение сбора страховых взносов в результате внедрения системы условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов.

Для повышения финансовой устойчивости пенсионной системы предлагается провести ряд дополнительных мероприятий:

• повысить собираемость пенсионных взносов, главным образом за счет расширения базы плательщиков и значительного повышения доли отчислений, уплачиваемой непосредственно работником;
• оптимизировать технику доставки пенсий, используя современные технологии, что должно привести к ускорению оборачиваемости пенсионных средств, уменьшению задержек с выплатой пенсий, сокращению расходов на доставку.

Также необходимо провести серию комплексных  расчетов и дополнительных исследований вариантов дальнейшего реформирования пенсионной системы и по их результатам  пересмотреть основные параметры переходного  периода – его начало и окончание, последовательность дальнейших шагов, ставки отчислений, направляемых на финансирование накопительных пенсий и при разработке законодательных актов основываться на результатах этих исследований.