Зарубежный опыт природоохранной деятельности

     Субъекты  международного права окружающей среды. К субъектам международного права  окружающей среды относят: государства, международные организации, международные неправительственные организации.

     Основным  субъектом права являются государства. В научной литературе предложено несколько классификаций государств-субъектов  международного экологического права:

     1) государства, наиболее уязвимые  в экологическом отношении, и  государства, наиболее благополучные  в экологическом отношении;

     2) развитые государства и развивающиеся,  которым свойственны не только  различная степень самостоятельности  в решении проблем по охране окружающей среды, но и разные предметные интересы в данной области;

     3) государства, испытывающие воздействие  одинаковых природных факторов  в силу географического положения  и государства, которые в силу  географического положения испытывают воздействие различных природных факторов, что влияет на содержание принимаемых международно-правовых документов.

     Несмотря  на различие статуса государств, осуществление  конкретного нормативно-правового  регулирования строится на единых принципах. Одной из тенденций в международном праве окружающей среды стало возрастающее значение международных и международных неправительственных организаций как субъектов международного права окружающей среды.

     Международное право окружающей среды является молодой отраслью, которая выделилась из таких отраслей международного права, как международное морское, воздушное, космическое право. Однако данные отрасли регулируют отношения по поводу эксплуатации элементов природы и имеют в своей основе иные приоритеты - обеспечение реализации прав суверенных государств по использованию природных ресурсов. Международное же право окружающей среды основывается на использовании природных ресурсов с учетом ограничений, вводимых в интересах международной охраны окружающей среды.

     Закрепленное  в Конституции Российской Федерации положение, согласно которому нормы международного права имеют большую юридическую силу, чем нормы, закрепленные в национальном законодательстве, в полной мере распространяется и на сферу регулирования экологических отношений. В связи с интернационализацией проблем в сфере окружающей среды, общие нормы российского права все более приобретают отсылочный характер. Нормы российского права зачастую отсылают правоприменителя к международному законодательству за правовой нормой, подлежащей применению (Закон об охране окружающей среды, Закон о животном мире и т.д.). Кроме того, российские законы закрепляют принципы международного сотрудничества Российской Федерации в сфере окружающей среды.

     Становление международного права окружающей среды. В своем развитии международное право окружающей среды прошло несколько этапов:

     1) Первые сведения о закреплении  норм международного права окружающей  среды дошли до нас из источников  права Древнего Китая (VII в.  до н.э.). Так, заключались международные договоры об охране редких пород зверей и птиц. Первенство в этом вопросе восточных цивилизаций не является случайным. Если сознание западных цивилизаций является жестко рациональным (об охране окружающей среды заговорили лишь тогда, когда нечего стало, есть, пить и нечем стало дышать), то восточное сознание всегда было направлено на созерцание и гармонию с окружающей средой.

     2) Появление истинно международных,  а не локальных норм международного  права окружающей среды можно  отнести ко второй половине XIX в. - 1913 г. В этот период еще отсутствовала полная система международно-правовых договоров, комплексно регулирующих охрану окружающей среды. Однако уже осуществляются отдельные мероприятия (заключаются договоры) по охране отдельных видов животных (например, Соглашение об охране морских котиков от 6 ноября 1897 г.) или отдельных природных объектов (например, Конвенция о судоходстве на Рейне 1868 г., регулирующая охрану реки от загрязнения).

     3) 1913 - 1948 г. 17 ноября 1913 г. в Берне  на I международной конференции, посвященной «международной защите природы», произошла первая в мире попытка наметить план мероприятий по международной охране окружающей среды в целом, а не отдельных ее элементов. В конференции принимали участие представители науки из 18-ти стран, включая и Россию. На Конференции было подписано Соглашение об учреждении Консультативной комиссии по международной охране природы. Однако совещание носило, в основном, информационно-организационный характер и никаких практических мер по охране природы не выработало.

     4) 1948-1972 г. Начало этого этапа  в международном сотрудничестве  по охране окружающей среды  связано с созданием ООН и  первой международной природоохранительной  организации, созданной в 1948 г., которая вначале называлась «Международный  союз охраны природы». В этот период впервые в мировой истории была подготовлена и лрове-дена в Стокгольме в 1972 г. международная конференция, провозгласившая право каждого жителя Земли на благоприятную окружающую природную среду.

     5) 1972 -1992 г. На данном этапе в различных международно-правовых актах складывается и проявляет себя система международно-правовых гарантий права человека на благоприятную окружающую природную среду. Тогда же происходит и экологизация международного права, а также закрепление механизма гарантий не только на универсальном уровне в рамках системы ООН, но и на региональном уровне в рамках таких международных органов, как Совет Европы, ОБСЕ и т.д.

     6) 1992г. - до сегодняшнего дня. На  проходившей в 1992 г. Международной  конференции в Рио-де-Жанейро были подведены итоги сотрудничества по данным вопросам и намечены долгосрочные планы на будущее (см. Повестка дня на XIX век).

     Источники международного права окружающей среды.

     Под источниками международного права  понимаются соответствующие правовые формы, в которых выражаются нормы международного права - международные обычаи, общие принципы, международные договоры, решения международных судов, международные доктрины.

     Выделяют  несколько оснований для классификаций  источников международного экологического права.

     Все источники международного экологического права по юридической силе подразделяются на две группы:

     1) Источники, содержащие нормы и  правила, признанные государствами  в качестве обязательных норм: международные договоры, резолюции  ряда международных организаций, обязательные для их участников, международный обычай и общие принципы.

     Существует  несколько классификаций международных  договоров, например, по числу участников разделяют многосторонние и двусторонние договоры; по территориальной сфере действия международные договоры разделяют на локальные, субрегиональные, региональные и глобальные. Локальные договоры направлены на решение локальных проблем охраны окружающей природной среды пограничных районов; субрегиональные - на охрану отдельных экологических систем; региональные - на охрану морей, рек и прилегающих регионов; глобальные - на охрану озонового слоя Земли, Мирового океана и т.д.

     2) Источники, которые содержат рекомендации  по охране окружающей среды  (так называемы нормы международного  «мягкого» права). Такие рекомендации выполняются государствами добровольно в силу их высокой «нравственной ценности» и авторитета. В их числе следует отметить резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и рекомендации международных конференций. В числе таких резолюций, следует назвать:

     а) Резолюцию ГА ООН от 18 декабря 1962 г. «Экономическое развитие и охрана природы», в которой была предпринята  попытка ориентировать международное  сообщество на поиск сочетания экологических  и экономических интересов общества, причем под охраной окружающей среды понимается комплекс мероприятий, а не охрана конкретных природных ресурсов.

     б) Резолюцию ГА ООН «Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для настоящего и будущего поколений», принятую в  сентябре 1980 г. В ней ООН призвала все народы и государства принять меры по сокращению гонки вооружений и разработать мероприятия по охране окружающей природной среды.

     в) Всемирная хартия охраны природы  от 28 октября 1982 г. Основное внимание хартии уделяется вопросам экологического образования.

     В числе материалов международных  конференций ООН следует отметить Декларацию Стокгольмской конференции  ООН 1972 г. и Декларацию принципов, утвержденных на конференции ООН в Рио-де-Жанейро 1992 г Балашенко С.А., Макарова Т.И. Международно-правовая охрана окружающей среды и права человека. Учебное пособие. - Минск, 1999. - 345 с..

     Другая  классификация международных договоров  в качестве критерия выделяет связанность  предмета регулирования договора с  природоохранительной проблематикой. По данному основанию различают:

     1. Договоры, регулирующие неприродоохранные  отношения по поводу природных  объектов (например, правовой режим  водоемов). Такие договоры хотя  и не содержат природоохранных  норм, но объективно содействуют  охране объектов природы.

     2. Договоры, регулирующие отношения  по использованию природных объектов, но содержащие и отдельные  положения об охране этих объектов (например, Конвенция по морскому  праву 1982 г.).

     3. Договоры, полностью ориентированные  на регулирование охраны окружающей  среды. Среди таких договоров выделяют так называемые рамочные соглашения, которые имеют глобальный характер. К их числу относятся Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г.; Конвенция об изменении климата от 9 мая 1992 г.; Конвенция о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г. и т. д.

     В последние годы увеличивается число  региональных международных договоров  по охране окружающей среды. Особенность  данных договоров международного права окружающей среды заключается в том, что они устанавливают более жесткий защитный режим природных объектов по сравнению с глобальными международными договорами. Из региональных международных договоров следует выделить: договоры об использовании и охране Дуная, Черного моря; Африканскую конвенцию по охране природы и природных ресурсов 1968 г.; Конвенцию по охране Средиземного моря от загрязнения 1976 г.; Конвенцию по охране морских живых ресурсов Антарктики 1980 г.; Конвенцию о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Датских проливах 1973 г. и т.д. Активизируется и двустороннее сотрудничество России с зарубежными государствами, в частности с США, Норвегией, Китаем, Финляндией, Германием'! и другими странами.

     Сотрудничество  с государствами-членами СНГ осуществляется в рамках Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды от 8 февраля 1992 г. В целях реализации этого Соглашения создан Межгосударственный экологический Совет и Межгосударственный экологический фонд.

      2. Зарубежный опыт  природоохранной  деятельности 

     2.1 Экологическое управление  в США 

     Формирование  системы органов экологического управления американских штатов происходило  под воздействием двух тенденций, свойственных системе государственного управления США в целом. С одной стороны - усиление роли федерального правительства в ряде сфер социально-экономического регулирования и управления, в том числе в области охраны окружающей среды. Данная тенденция привела к потере органами власти штатов монополии на осуществление ряда функций по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов (борьба с загрязнением вод, регулирование размещения твердых отходов, борьба с шумом). С другой - усложнение социальных проблем, и в частности экологических, неспособность федерального правительства достигнуть их эффективного решения, что обусловило перераспределение функций между центральным и низовыми уровнями власти и фактическое возвращение штатам полномочий по отдельным аспектам экологической политики. Если для начала 70-х годов характерно доминирующее воздействие первой тенденции, то с конца 70-х годов - постепенное усиление второй.

     Федеральное правительство определяет экологическую  политику в целом, осуществляет общее  руководство и контроль, оказывает  техническую, финансовую и иную помощь, к штатам же перешли основные обязанности по практической реализации федеральной политики и решению экологических проблем регионального масштаба. В штатах этот процесс сопровождался расширением функций государственных аппаратов и образованием департаментов, комитетов, комиссий, агентств, отвечающих за охрану окружающей среды, или соответствующим перепрофилированием уже действующих. Каждый штат создал собственную систему природоохранных органов, различающихся по структуре, сферам и объему полномочий. Но в целом на основе анализа законодательства, результатов исследований советских и зарубежных специалистов, а также в соответствии с принятой в США классификацией можно выделить 4 типа органов управления.

     Управление  сориентировано преимущественно на решение хозяйственно-ресурсных проблем. Здесь ключевая позиция принадлежит департаменту природных ресурсов.