Особенности внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации

      С точки зрения результативности каждой из моделей, следует отметить, что если «идеального» варианта затратной модели - стопроцентного выполнения подробного плана - добиться вполне возможно (и в нашей стране этого фактически добились, в том числе за счет повсеместного внедрения казначейской системы исполнения бюджета), то оптимизация соотношения результатов и затрат - это весьма длительный процесс, момент «идеального» выполнения которого не ясен. Но тем модель и хороша, что дает возможности постоянного совершенствования, повышения эффективности по мере дальнейшего развития государства.

      В Российской Федерации новая модель БОР внедряется в ходе осуществления комплексной реформы бюджетного процесса с целью создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Активная фаза реализации реформы бюджетного процесса началась в 2004 г., когда была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.

      Суть  реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от  «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров [12. С.114].

      Планируется, что в Российской Федерации в рамках модели БОР бюджет будет формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны получить четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание предполагается сконцентрировать на обосновании конечных результатов в рамках бюджетных программ. Самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств будет расширена путем:

      – установления долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана;

      – формирования суммы ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств;

      – создания стимулов для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.).

      Планируется внедрение системы внутреннего контроля (аудита). Ожидается, что ответственность за принятие решений будет делегирована на нижние уровни. Оценка деятельности администраторов бюджетных средств будет осуществляться в зависимости от достигнутых результатов.

      Распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами в рамка модели БОР в Российской Федерации предполагается осуществлять с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов их деятельности в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Предполагается создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

      Процедура составления и утверждения бюджета  должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что повлечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета [3]. 
 

      1.2. Общая характеристика  инструментов бюджетирования, ориентированного на результат 

      Инструменты, которые применяются для того, чтобы удалось успешно внедрить БОР, должны  обеспечить соотнесение в среднесрочной перспективе конечных и непосредственных результатов деятельности органов власти с финансированием. Исходя из международной и уже сложившей в России федеральной практики, можно выделить четыре основных инструмента:

      - доклады о результатах и основных направлениях деятельности, в которых определяется стратегия деятельности органов исполнительной власти;

      - программы, определяющие тактику работы, увязывающие финансирование с непосредственными результатами;

      - перспективное (среднесрочное) финансовое планирование;

      - реестр расходных обязательств, позволяющий однозначно определить объемы бюджета действующих обязательств и дать возможности осуществлять среднесрочное финансовое планирование на основании точных данных относительно обязательств публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) о предоставлении бюджетного финансирования [2].

      Последние два инструмента в настоящее время закреплены в Бюджетном кодексе РФ, их применение урегулировано действующим бюджетным законодательством. Названия же первых двух инструментов могут отличаться от приведенных выше либо данные инструменты могут быть объединены между собой. Важно, чтобы соблюдался общий принцип: должен быть документ, определяющий стратегию деятельности, и документ, определяющий тактику во взаимосвязи с распределением финансовых ресурсов.

      Все обозначенные инструменты должны иметь четкую взаимосвязь между собой и быть встроены в бюджетный процесс. В общих чертах подобная взаимосвязь может заключаться в следующем.

      В начале работ по составлению проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляется оценка объема расходных обязательств публичного образования в рамках составления реестра расходных обязательств на среднесрочную перспективу.

      Затем, по результатам выбора сценарных  условий развития, на основе прогнозов макроэкономических показателей деятельности должны быть оценены доходные возможности бюджета на среднесрочную перспективу и, с учетом результатов составления реестра расходных обязательств, разработан перспективный (среднесрочный) финансовый план.

      Одновременно, исходя из доступных для каждого  органа власти (органа местного самоуправления) на среднесрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов и с учетом приоритетов развития территории, установленных в стратегиях, программах ее социально-экономического развития, соответствующих посланиях (в том числе бюджетных) должны определяться среднесрочные целевые показатели деятельности органов власти (органов местного самоуправления) стратегического характера. Документом, в котором устанавливаются данные параметры во взаимосвязи с объемами финансовых ресурсов, является доклад о результатах и основных направлениях деятельности.

      Тактика работ на среднесрочную перспективу (вплоть до установления конкретных мероприятий) с четко определенными показателями, также во взаимосвязи с объемами финансовых ресурсов, должна определяться в бюджетных (ведомственных) целевых программах.

      Проект  бюджета на очередной финансовый год должен составляться как на основе применяемого в настоящее время прогнозного состояния макроэкономических параметров на очередной год, так и с учетом параметров перспективного (среднесрочного) финансового плана и ожидаемых стратегических и тактических результатов деятельности, установленных для каждого из органов государственной власти (органа местного самоуправления).

      В ходе исполнения бюджета и реализации бюджетных целевых программ в обязательном порядке на регулярной основе, параллельно с отчетностью об исполнении бюджета должна формироваться отчетность о достижении запланированных стратегических и тактических показателей деятельности органов власти (местного самоуправления) [7. С.201].

      Для вовлечения в систему планирования по результатам бюджетных учреждений деятельность последних также должна планироваться и оцениваться путем сопоставления на всех стадиях бюджетного процесса результирующих показателей деятельности и объемов финансирования. 
 
 

      1.3. Правовое обеспечение  бюджетирования, ориентированного  на результат 

      Ключевыми задачами внедрении в бюджетный процесс принципов и методов является разработка правовых основ для оптимального по содержанию, срокам и механизмам встраивания в бюджетный процесс субъектов Российской Федерации новой системы планирования и исполнения бюджета, основанной на принципах и методах БОР.

      При этом целесообразно говорить о необходимости внедрения на региональном уровне последних федеральных тенденций по регулированию бюджетного процесса: начиная от изменений Бюджетного Кодекса Российской Федерации в целях полноценного осуществления реформы бюджетного процесса и заканчивая взаимодействием между центром и регионами по поводу установления на федеральном уровне показателей деятельности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации [16].

      Полномасштабное внедрение принципов и методов БОР в бюджетный процесс того или иного субъекта Российской Федерации потребует разработки на региональном уровне целого комплекса нормативных правовых актов, принятие которых позволит создать надлежащие правовые основы для полноценной реализации реформы бюджетного процесса.

      При осуществлении подобных работ необходимо учитывать, что реформа бюджетного процесса является неотъемлемой частью комплексного преобразования системы государственного управления, проводимого в настоящее время в Российской Федерации и включающего, помимо бюджетной, также административную реформу, реформу государственной гражданской службы и реформу бюджетного сектора [18].

      А именно, необходимо учитывать, что в  рамках административной реформы подлежит уточнению структура органов исполнительной власти, корректируются их функции. На этой базе должны внедряться элементы БОР. Верным является и обратный подход: по мере внедрения методов БОР уместной может быть корректировка распределения функций и полномочий между государственными органами исполнительной власти определенного субъекта Российской Федерации. Выбор конкретного подхода для применения должен осуществляться после всестороннего анализа ситуации в каждом конкретном регионе.

      Реформа бюджетного процесса, создающая основы для увязки показателей результатов с бюджетными расходами, для обеспечения практической реализации запланированных значений результатов деятельности нуждается в более детальном развитии применительно к деятельности конкретных должностных лиц и бюджетных учреждений, что может быть осуществлено соответственно в рамках реформы государственной службы и реформы бюджетного сектора.

      Учет  подобных взаимосвязей между проводимыми в Российской Федерации преобразованиями должен являться одним из основополагающих принципов при внедрении принципов и методов БОР на региональном уровне.

      Также при проведении подобных работ региональным органам государственной власти необходимо учитывать, что в соответствии с нормами статьи 71 Конституции РФ вопросы финансового регулирования отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации. Вместе с тем, Конституционном Судом РФ сформулирована позиция, согласно который органы государственной власти  субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе осуществлять в финансовой сфере самостоятельное правовое регулирование, детализируя, развивая и совершенствуя положения федерального бюджетного законодательства и даже выходя за рамки федерального законодательства. Не допускаются лишь случаи прямого противоречия актов субфедерального уровня нормам федерального законодательства [1].

      Таким образом, на сегодняшний день, даже без внесения изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно принимать нормы, снимающие большинство недостатков действующего федерального регулирования и отвечающие сформулированным в федеральной Концепции реформирования бюджетного процесса принципам и методам БОР.