Особенности внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации

      С учетом федерального и регионального  опыта создания правовых основ для внедрения принципов и методов БОР, а также с учетом полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию бюджетных правоотношений можно говорить о необходимости параллельной реализация мер по правовому регулированию следующих взаимосвязанных вопросов:

      – ведения реестров расходных обязательств;

      – внедрения докладов о результатах  и основных направлениях деятельности, включая подготовку Сводного доклада;

      – процедур формирования, утверждения, реализации и прекращения региональных целевых программ и ведомственных целевых программ;

      – перспективного финансового планирования [14].

      Безусловно, соответствующие нормы должны получить закрепление как в региональном законе о бюджетном процессе, так и в положениях/порядках, детально регулирующих процедурные стороны их реализации.

      Разработка  и принятие органами государственной  власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих вышеперечисленные бюджетные правоотношения, является необходимым элементом для полноценной и легитимной реализации реформы бюджетного процесса на региональном уровне.

      При этом необходимо учитывать, что правовые нормы, регулирующие вышеперечисленный перечень бюджетных правоотношений, должны быть тесно взаимосвязаны. Так, сведения о расходных обязательствах должны использоваться при формировании докладов, осуществлении среднесрочного финансового планирования и составления бюджета; проект бюджета должен соответствовать параметрам перспективного финансового плана; целевые программы (как ведомственные, так и региональные) должны учитываться при составлении докладов и, в свою очередь, формулироваться в зависимости от целей и задач деятельности, постановленных перед соответствующим органом и отраженных в докладах; дополнительные бюджетные средства должны распределяться с учетом результатов деятельности (в том числе и реализации программ) организаций, получающих бюджетные средства [10. С.89].

      При закреплении процедур работы с докладами и программами важно четко урегулировать связь между этими документами, встроить их в бюджетный процесс, а также описать процедуры систематического мониторинга достижения закрепленных в них результатов деятельности. 
 
 
 
 

      2. Особенности внедрения  инструментов бюджетирования, ориентированного на результат

      2.1. Реализация принципов  бюджетирования, ориентированного  на результат, в Чувашской Республике 

      Основные  аспекты бюджетирования, ориентированного на результат, в Чувашской Республике регламентируются постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики  от 30 октября 2006 г. № 274 «О совершенствовании и расширении сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования».

      Внедрение планирования, ориентированного на результат, обеспечивается разработкой и использованием в управлении государственными расходами таких инструментов, как реестр расходных обязательств, республиканские и ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, реестры муниципальных услуг (работ), стандарты (показатели) качества муниципальных услуг, муниципальные задания на оказание услуг (выполнение работ) и др. Одним из основных обобщающих инструментов результативного бюджетирования является доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования [4].

      Региональная  практика разработки докладов о результатах  и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования показывает, что большинство министерств и ведомств субъектов Российской Федерации составляли их в соответствии с Методическими рекомендациями по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, основанными на Методических рекомендациях, предложенных Министерством финансов и Министерством экономического развития Российской Федерации, но доработанными  с учетом региональной специфики (например, Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Чувашской Республики, утвержденное постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 октября 2006 г. № 274, а также Методические рекомендации по подготовке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Кабинета Министров Чувашской Республики на 2008-2010 гг. и разработке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Чувашской Республики).

      Отдельные элементы модели БОР начали использоваться еще в 2003 г., когда была принята  Комплексная программа социально-экономического развития на 2003-2010 гг., в которой были приведены цели, сроки, ресурсы и исполнители мер по решению приоритетных проблем региона. Общая сумма источников финансирования - 78 млрд руб. (в ценах 2010 г. - 219,3 млрд руб.), из которых собственные средства программы составляют 16,2 %, средства федерального бюджета – 8,6 %, средства консолидированного бюджета ЧР – 17,5 % и средства из других источников – 57,7 %, т.е. наблюдается значительная зависимость от несобственных источников финансирования.

      Таким образом, на реализацию всех запланированных  проектов и программ собственных источников консолидированного бюджета Чувашской Республики недостаточно. Дотационность республики остается ключевой проблемой осуществления программных мероприятий.

      По  данным Управления Федерального казначейства по Чувашской Республике в республиканский  бюджет в 2009 и 2010 гг. поступили доходы в сумме  25425,1 и 25888,5 млн руб. соответственно. Наибольшая доля доходов приходилась на безвозмездные поступления: 59,7 % в 2009 г. и 50,1 % в 2010 г. Посткризисный 2009 г. стал наиболее тяжелым для республиканского бюджета, так как без учета безвозмездных поступлений доходы республиканского бюджета уменьшились на 22,4 % по сравнению с предыдущим годом и составили 10255,8 млн руб.

      Общая величина доходов республиканского бюджета в 2010 г. по сравнению с 2009 г. практически не изменилась, повысившись лишь на 1,8 %, однако принципиальным отличием является компенсация снижения размера межбюджетных трансфертов за счет собственных доходов республики. Восстановление социально-экономического положения региона способствовало увеличению налоговых поступлений на 9,9 % по сравнению с 2009 г. и снижению дотационности на 9,6 %.

      Таблица 2.1

      Структура и динамика доходов республиканского бюджета Чувашской Республики в 2009–2010 гг.

      (млн  руб.)

            Итого 25425,1 100 25888,5 100 101,8

      Одним из принципиальных моментов бюджетирования, ориентированного на результат, является планирование бюджета на основе программно-целевого метода, реализуемого в докладах о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД). ДРОНД предусматривает увязку целей, задач, целевых программ и мероприятий субъекта бюджетного планирования с финансовыми ресурсами, а также оценку эффективности и результативности их использования.

      Необходимость обеспечения системности иерархии целей и задач и точности их формулировок в конечном итоге  играет важную роль и оказывает влияние на последующие процессы управления. Тактическим задачам, определенным как отдельные направления достижения стратегической цели, соответствуют целевые программы, выполняемые в рамках или при участии субъекта бюджетного планирования, реализация которых в свою очередь обеспечивается комплексом мероприятий. Так, всю деятельность субъекта бюджетного планирования можно выстроить до отдельно взятого мероприятия, что обеспечит наиболее рациональное использование бюджетных средств и минимизацию неэффективных бюджетных расходов (рис. 2.1).

      В Чувашской Республике за базу построения иерархии целей и задач были принята  система целей Правительства  Российской Федерации, т.е. не определены однозначно стратегические цели и тактические  задачи, а представлена трехуровневая система целей, причем с той же нумерацией, что и в первоначальной системе.

      Рис. 2.1. Иерархия целей, задач, программ и мероприятий в планировании, ориентированном на результат 

      Так, распределение расходов по целям, поставленным перед субъектами бюджетного планирования Чувашской Республики на 2010-2013 гг. (табл. 2.2), показывает, что наиболее значимыми целями являются Цель 1 «Повышение уровня и качества жизни населения», на финансирование которой ежегодно приходится около половины финансовых ресурсов республики (от 54,3 до 49,7 %), и Цель 4 - «Формирование условий для социально-экономического роста на долгосрочную перспективу» (от 39,5 до 35,6 %).  
 

      Таблица 2.2

      Динамика  и структура расходов субъектов  бюджетного планирования Чувашской Республики, распределенным по целям на 2010-2012 гг.

            26757 100 22582 100 84,4 21583 100 95,6 24211 100 112,2

      Ежегодно  растет доля программных расходов в  общей сумме расходов республиканского бюджета Чувашской Республики, распределенных по целям и задачам. В 2010 г. она составила 72,9 %, а в 2011 г. уже  75,2 %, т.е. увеличилась на 2,3 %. К субъектам бюджетного планирования, расходы которых в наибольшей степени распределены по программам, относятся Министерство градостроительства и развития общественной инфраструктуры ЧР (98,7 % в 2010 г.), Министерство сельского хозяйства ЧР (97,7 %), Министерство финансов ЧР (96,5 %) и др.

      На 1 января 2011 г. в республике насчитывалось 55 действующих республиканских целевых программ, из которых 12 реализуются в рамках Министерства градостроительства и развития общественной инфраструктуры ЧР, 12 – Министерства экономического развития, промышленности и торговли ЧР, 9 – Министерства здравоохранения и социального развития ЧР, 5 - Министерства образования и молодежной политики ЧР. Большинство программ долгосрочные, период реализации которых определен до 2015–2020 гг. [20]

      Таким образом, в процессе управления государственными расходами Чувашской Республики активно используются инструменты планирования, ориентированного на результат. Следующим принципиальным этапом должно стать повышение степени их внедренности в реальный процесс исполнения бюджета. 
 
 

      2.2. Проблемы внедрения  бюджетирования, ориентированного на результат 

      Бюджетирование, ориентированное на результат, как  инструмент повышения качества управления бюджетными средствами успешно применяется в США, Великобритании, Австралии и в других развитых странах уже не одно десятилетие. Тем не менее, в России, несмотря на то, что необходимость внедрения в практику бюджетного планирования элементов программно-целевого метода неоднократно подчеркивалась в основных программных документах страны (первые из них датированы еще 2000 г.), реальные шаги по реализации принципа эффективного расходования государственных средств были предприняты правительством РФ только по прошествии 4 лет, когда было принято постановление от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», ставшее отправной точкой в регулировании процедуры внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в практику финансового среднесрочного планирования на федеральном уровне [15].