Особенности внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации

      Активное  внедрение БОР как одного из направлений  реформирования бюджетного процесса в России стартовало в 2004 г. одновременно с началом формирования нормативно-правовой базы, регламентирующей данную процедуру. Была образована Правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, а субъекты бюджетного планирования приступили к подготовке первых докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности на среднесрочную перспективу (далее доклад). При этом применялись некоторые меры по стимулированию заинтересованности федеральных органов исполнительной власти в повышении качества осуществляемого ими финансового менеджмента [11. С.66].

      Результаты  выборочного анализа подготовленных докладов позволили выявить целый  набор системных недостатков  в организации бюджетного планирования как на уровне субъектов бюджетного планирования (СБП), так и в плоскости межведомственных отношений.

      В первую очередь следует отметить, что при сопоставлении целей, задач, программ и показателей докладов с целями правительства РФ и возможными показателями к ним становится очевидным, что покрытие целей правительства РФ целями, задачами и программами СБП в значительном числе случаев оказывается фрагментарным. Более того, значительная часть целей правительства РФ оказывается невыполнимой из-за отсутствия координации между СБП при попытке достигнуть отдельных подцелей соответствующих целей правительства РФ. В сегодняшних условиях роль координационно-контрольного центра отводится Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, которая должна не только аккумулировать и анализировать поступающие от субъектов планирования доклады и вырабатывать предложения по совершенствованию процедуры подготовки и представления докладов, по уточнению основных направлений и результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, по разработке ведомственных целевых программ и по повышению эффективности федеральных целевых программ, но и обеспечивать общность деятельности различных СБП для реализации всей системы целей правительства РФ. Однако результаты деятельности комиссии с трудом можно признать удовлетворительными, так как по-прежнему не удается добиться обеспечения эффективного взаимодействия СБП между собой и с органами государственной власти других уровней бюджетной системы РФ [13. С.238].

      Кроме того, следует отметить, что по причине неразвитости механизма реализации совместных мер широкий спектр возможных направлений повышения результативности через эффективное решение межведомственных задач оказывается просто недоступным. Следовательно, повышение результативности бюджетных расходов в рамках такой слабо-организованной системы бюджетного планирования становится возможным только на уровне отдельных СБП.

      Существенным  недостатком организации процесса распределения расходов СБП по реализуемым им целям, задачам и программам является также сохранение возможности аналитического (экспертного) подхода к распределению бюджетных расходов с правом не осуществлять разбивку программных расходов между несколькими одновременно решаемыми данной целевой программой задачами. Отсутствие отлаженной процедуры распределения и взаимоувязки расходов с целями, задачами и программами приводит к тому, что министерства по-прежнему сначала в течение года выполняют деятельность в рамках своей компетенции, а затем уже в ходе подготовки промежуточного и итогового докладов стараются вписать выполненные мероприятия в определенные в докладе цели, задачи и показатели. Очевидно, что организованное таким образом бюджетирование малоэффективно как способ финансового планирования, а доклад все еще не стал программой действий на предстоящую перспективу, применяемой в процессе управления государственными финансами.

      Более того, низкое качество разрабатываемых  докладов зачастую порождает ошибочные ориентиры использования бюджетных средств по сферам деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Речь идет о последующем использовании материалов докладов при подготовке сводного доклада, проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год.

      Слабая организация и низкая результативность плановой работы на всех уровнях системы бюджетного планирования предопределяются не только отсутствием эффективного координирующего центра, нехваткой квалификации и навыков бюджетирования у служащих СБП, низкой степенью автоматизации процесса подготовки и мониторинга докладов, но и остающимися пробелами и недоработками в действующем законодательстве, регулирующем внедрение БОР. Анализ нормативно установленных требований к представлению и полноте раскрытия содержания доклада, а также материалы ряда подготовленных СБП докладов позволили выявить некоторые недостатки.

      Во-первых, существенным пробелом является отсутствие при подготовке доклада требования о необходимости для СБП наряду с разработкой целей и задач определять перечень конкретных мероприятий, направленных на реализацию поставленных задач, причем в разбивке расходов на их осуществление на текущие и капитальные. Это позволило бы пресечь возможные злоупотребления министерствами правом представлять сведения о направлениях своей деятельности в укрупненном виде, излагая стратегические цели и тактические задачи в слишком общих формулировках, что делает затруднительным подбор адекватных количественных параметров для измерения степени их достижения. К тому же данное обстоятельство значительно повысило бы практическую значимость доклада как программы конкретных действий субъекта планирования на предстоящий период с выделением инвестиционной составляющей.

      Во-вторых, в положении о докладах, утвержденном постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, отсутствует выделение краткосрочных целей, задач и мероприятий в рамках среднесрочного планового периода, что не позволяет проследить прямую связь данного документа с видами расходов, заявляемых министерством/ведомством в бюджетных проектировках. Кроме того, крайне актуальным в дальнейшем, по мере накопления опыта осуществления БОР, представляется расширение горизонта планирования хотя бы до 5 лет, что является неотъемлемым условием организации инвестиционной деятельности государства.

      В-третьих, в положении о докладах отсутствует методологический подход, позволяющий определить, в какой мере те или иные результаты социально-экономического развития обусловлены деятельностью субъектов бюджетного планирования, а в какой объективными факторами.

      В-четвертых, в качестве недостатка можно отметить отсутствие методических подходов для выработки плановых значений показателей, что затрудняет их независимую оценку. Кроме того, действующие на федеральном уровне нормативные акты, посвященные порядку подготовки докладов, не определяют порядок действий в случае выявления отклонения целевых значений показателей от их плановых значений. Во многом это обусловлено не столько недостатками применяемой системы индикаторов результативности бюджетных расходов, сколько объективной невозможностью предложить однозначный алгоритм действий в подобных случаях. Однако адекватная и оперативная реакция на выявленные по результатам план-фактного анализа расхождения должна быть по каждому факту, иначе это поставит под сомнение эффективность всей системы бюджетного планирования.

      В-пятых, остался нормативно не проработанным механизм включения в показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти показателей конечных результатов функционирования в их сфере компетенции региональных и местных органов власти, что не позволяет выстроить действенную трехуровневую структуру планирования бюджетных расходов на единых принципах [5. С.141].

      Таким образом, можно констатировать, что  первые годы внедрения БОР в практику бюджетного планирования на федеральном уровне выявили определенные недостатки и пробелы как в действующей нормативно-правовой базе, так и в организации этого процесса в целом.  
 

      2.3. Совершенствование  инструментов бюджетирования, ориентированного на результат 

      Перспективы развития БОР преимущественно зависят от скорейшего устранения недостатков и пробелов в организации этого процесса. При этом следует уделить особое внимание осуществлению нижеперечисленных мероприятий.

      В первую очередь необходимо перейти от существующей структуры «стратегическая цель - тактическая задача - целевая программа» к многоступенчатой, типа «миссия СБП - достигаемая цель правительства РФ - тактическая задача СБП - бюджетная целевая программа - мероприятие». Логика выстраивания взаимосвязей между элементами этой иерархии вполне очевидна. Сначала каждый СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает СБП или ради достижения которой он создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых СБП, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности СБП.

      Далее для обеспечения прозрачности вклада деятельности отдельных СБП в достижение целей правительства РФ каждому СБП необходимо выбрать из трехуровневой системы целей правительства те, которые соответствуют направлениям его деятельности в течение планового периода времени. При этом выбранные цели должны отвечать миссии СБП.

      Затем определяются тактические задачи СБП, отражающие объем государственных услуг, который СБП намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально значимыми результатами) и миссией СБП.

      После формулирования своих тактических задач каждый СБП должен разработать план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные структуры (подведомственные агентства и службы, департаменты министерств), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой, таким образом, может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников СБП за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

      В целях создания действенной системы  количественных показателей деятельности СБП целесообразно при проведении оценки эффективности бюджетных  расходов разделить результаты функционирования СБП на прямые (непосредственные) и конечные.

      Под прямым результатом в этом случае будем понимать объем предоставляемых государством товаров и услуг. К примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п.

      Показатели  же конечных результатов отражают достижение социальных результатов в виде определенного уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение безопасности дорожного движения и т.п.).

      Очевидно, что достижение конечных результатов  и есть цель государственной социально-экономической политики, а оказание государственных услуг ее инструмент. Такое разделение результатов деятельности субъектов планирования придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяя их измерять количественно. Так, для измерения социальной эффективности бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты (достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат), а для измерения экономической эффективности сравнить запланированный объем услуг с фактически предоставленным (объем выпуска на единицу затрат).