Система межбюджетных отношений в РФ: теоретический аспект

Тема 9. Система межбюджетных отношений в РФ: теоретический аспект

Содержание

Введение              3

1. Межбюджетные отношения: экономическое содержание и назначение              4

1.1. Сущность межбюджетных отношений              4

1.2. Базовые принципы межбюджетных отношений              6

1.2.1. Принцип разграничения расходных полномочий между органами власти (управления)              6

1.2.2. Принцип разграничения источников доходов между бюджетами бюджетной системы              9

1.2.3. Система межбюджетных трансфертов              10

2. Организация межбюджетных отношений в Российской Федерации              14

2.1. Анализ форм межбюджетных отношений в Российской Федерации              14

2.2. Межбюджетные отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Сахалинская область как участник межбюджетных отношений              17

2.3. Межбюджетные отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами на примере Сахалинской области              20

3. Совершенствование системы межбюджетных отношений в РФ в среднесрочной перспективе              26

Заключение              32

Список используемых источников              33

Введение

Межбюджетные отношения выступают как отношения между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования и исполнения соответствующих бюджетов. Они являются одним из основных инструментов преодоления последствий отмеченных выше неравенств, проявляющихся в конечном счете в форме дефицита внутренних (собственных) доходных источников бюджетов.

Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений. Для этого был отпущен исключительно короткий исторический промежуток времени. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу.

Несмотря на особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы такого инструмента межбюджетного регулирования как финансовая помощь нижестоящим бюджетам субъектов Федерации, его применение еще не имеет должного научного обоснования. Сохраняет дискуссионный характер вопрос определения места, роли и специфики субфедеральных отношений в системе межбюджетного федерализма РФ.

Наблюдаемое сегодня многообразие схем горизонтального бюджетного выравнивания, используемых на субфедеральном уровне, выстроенных в основном эмпирическим путем, с одной стороны, свидетельствует о стремлении субъектов Федерации найти наиболее рациональную модель организации межбюджетных отношений на своей территории, с другой, о многоуровневом сложном характере межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации, требующих адекватной методико-методологической поддержки.

Цель исследования состоит в раскрытии сущности межбюджетных отношений и анализа механизма межбюджетных отношений на региональном уровне.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- исследования различных точек зрения на сущность и принципы организации межбюджетных отношений;

- анализа механизма межбюджетных отношений, а именно предоставление межбюджетных трансфертов.

Объектом исследования являются межбюджетные отношения РФ.

1.       Межбюджетные отношения: экономическое содержание и назначение

1.1. Сущность межбюджетных отношений

В законодательстве Российской Федерации определено понятие межбюджетных отношений. Такое определение содержится в ст. 129 Бюджетного кодекса РФ. В ней сказано, что межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса[1]. Но настоящий кодекс не определяет понятие межбюджетных отношений муниципальных образований на местном уровне.

В комментарии к Бюджетному кодексу РФ критикуется вышеназванное определение межбюджетных отношений за не точность формулировки и дается свое определение. Межбюджетные отношения, по мнению А.Н. Козырина, - одного из авторов комментария - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, складывающиеся при разграничении и закреплении доходов и расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации[2].

В отечественных публикациях некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием;[3] другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям[4]. Межбюджетные отношения характеризуют по-разному. По мнению В.Б. Шуба суть межбюджетных отношений заключается в финансовых взаимоотношениях в бюджетной сфере между различными уровнями власти[5]. Функционирование органов государственной власти, местного самоуправления, обеспечивающих иерархические по своему характеру интересы граждан.

Л.Л. Игонина представляет межбюджетные отношения в Российской Федерации как совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти всех уровней бюджетной системы в области составления, утверждения и исполнения бюджета[6].

В учебной литературе межбюджетные отношения рассматриваются в общем на всех уровнях бюджетной системы, и определяют, что межбюджетные отношения - это отношения между органами местного самоуправления при осуществлении бюджетного процесса, реализующиеся в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление[7]. Бюджеты различных уровней взаимодействуют между собой, в результате этой деятельности возникают межбюджетные отношения[8].

Межбюджетные отношения - понятие многообразное.

Исходя из изложенного, можно констатировать, что с теоретических позиций не следует сводить содержание межбюджетных отношений ни к оказанию финансовой помощи, ни к бюджетному регулированию. Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов - с другой.

В этом смысле, во-первых, с точки зрения совокупности экономических отношений, межбюджетные отношения - это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации.

Выражая распределительные отношения, межбюджетные отношения проявляют себя как на стадии первичного распределения (в виде отчислений в бюджеты субъектов РФ определенной доли от налоговых поступлений), так и во время перераспределения (в виде различных дотаций, субвенций из федерального бюджета, а также при образовании и распределении средств фондов финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований).

Во-вторых, с точки зрения механизма реализации, межбюджетные отношения включают в себя взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу: разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Система межбюджетных отношений, согласно системному подходу, находится в той или иной среде. Она находится в отношениях взаимосвязи с бюджетами, то есть должна рассматриваться в качестве подсистемы бюджетной системы. При этом необходимо отметить, что бюджетная система представляет собой совокупность взаимосвязанных бюджетов государства, находящихся в определенных отношениях друг с другом, а не просто совокупность бюджетов, что часто встречается в экономической литературе.

Формирование бюджетной системы, отвечающей федеративному политическому и экономическому устройству России (политическому и экономическому федерализму), является одним из важнейших условий укрепления российской государственности, экономической и политической стабилизации. В основе этой системы должны лежать адаптированные к российским условиям общие для государств с федеративным устройством принципы и механизмы бюджетно-налоговых взаимоотношений между различными уровнями власти. Совокупность таких принципов и механизмов принято обозначать понятием бюджетного федерализма.

Ряд авторов, определяя бюджетный федерализм, включает в его содержание  взаимодействие между всеми тремя субъектами межбюджетных отношений, что принципиально верно, т.к. соответствует составу бюджетной системы  федеративного  государства.

Бюджетный  федерализм,  будучи  формой  организации  межбюджетных  отношений, должен базироваться на трех основополагающих принципах: 

-  на четком разграничении бюджетных полномочий в сфере расходов  между различными уровнями власти и ответственности за их реализацию;

-  на наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий; 

-  на сглаживании  вертикальных  и горизонтальных  дисбалансов нижестоящих бюджетов с помощью различных инструментов.  

Названные базовые принципы межбюджетных отношений должны быть  дополнены следующими:  - применение в бюджетном регулировании единой методологии, критериев  и  факторов,  учитывающих  индивидуальные  или  групповые  особенности  субъектов РФ и входящих в их состав муниципальных образований;  -  компенсация  нижестоящим бюджетам выпадающих доходов  в  случае  уменьшения их доходов или увеличения их расходов, вызванных решениями  вышестоящих органов власти;  - взаимная ответственность органов власти каждого уровня бюджетной  системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;  -  наличие  специальных  процедур  предотвращения  и  разрешения  конфликтов между звеньями бюджетной системы, достижение взаимосогласованных решений по вопросам бюджетно-налоговой политики.

Исходя из вышеизложенного, остановимся подробнее на рассмотрении базовых принципов межбюджетных отношений.

1.2.             Базовые принципы межбюджетных отношений

1.2.1.       Принцип разграничения расходных полномочий между органами власти (управления)

Сложившаяся система межбюджетных отношений еще не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики. Одним из основных недостатков является нечеткость и нерациональность разграничения расходных полномочий между уровнями власти в Российской Федерации.

Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между бюджетами всех уровней приводит к постоянным спорам между органами власти относительно того, из какого бюджета должны осуществляться расходы по тем или иным статьям, и кто должен финансировать эти расходы. В результате нечеткого разграничения полномочий, а также вследствие наличия большого объема обязательств по исполнению расходных полномочий, нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти (федеральные и региональные мандаты), местные органы власти не столько отвечают за предоставление своему населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета.

На практике разграничение расходных полномочий зачастую сводится к разграничению собственности, поскольку разграничиваются не права и обязанности по предоставлению населению бюджетных услуг, а ответственность за содержание объектов социальной инфраструктуры. Решением этой проблемы должно стать обеспечение принципов оптимального разграничения расходных полномочий между уровнями власти:   принципа субсидиарности (принципа территориального соответствия), принципа максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг, принципа максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям.

              Под принципом субсидиарности (территориального соответствия) понимается закрепление предоставления государственных или муниципальных услуг за тем уровнем власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг.

              Под принципом максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг понимается их закрепление за тем уровнем власти, который может обеспечить наиболее эффективное производство и предоставление государственных или муниципальных услуг.

              Под принципом максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям понимается передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, поскольку местные власти находятся ближе к потребителям бюджетных услуг и лучше знают их потребности, качество предоставления бюджетных услуг в итоге удается повысить.