Система межбюджетных отношений в РФ: теоретический аспект

              Некоторые бюджетные функции по своему характеру являются и должны быть чисто федеральными, региональными или местными, однако многие функции относятся к предметам совместного ведения нескольких уровней власти. В этом случае необходимо различать:

а) какой уровень власти осуществляет нормативное правовое регулирование и определяет стандарты предоставления общественных благ и услуг,

б) какой уровень власти обеспечивает финансирование общественных благ и услуг,

в) какой уровень власти непосредственно организует предоставление общественных благ и услуг.

Так например, если речь идет о разграничении полномочий между региональным и местным уровнями, необходимо различать следующие виды функций:

1. Чисто региональные функции: функции, которые и финансируются, и исполняются региональной администрацией без участия местных властей. К этой категории следует отнести такие функции, которые исполняются в интересах всего населения региона, исполнение которых требует четкой координации действий и мер, принимаемых на всей территории субъекта Российской Федерации, а также такие, исполнение которых должно быть единообразным и отвечать единым стандартам на всей территории региона. Примерами функций, которые следует закрепить за региональным уровнем, являются охрана окружающей среды на территории региона; специализированное медицинское обслуживание населения; межгородской общественный транспорт; реализация проектов по развитию инженерно-технической инфраструктуры, необходимой для экономического развития всего региона (например, строительство дорог и мостов регионального значения, мелиорация земель) и т.д.

2. Региональные функции, исполнение которых может быть передано на местный уровень. К этой группе относятся такие функции, осуществление которых отвечает интересам всего региона, но чье непосредственное исполнение эффективнее передать на местный уровень. В данном случае уровень власти, устанавливающий стандарты предоставления бюджетных услуг и обеспечивающий финансирование, отличается от уровня власти, который предоставляет эти услуги населению. Региональное правительство устанавливает минимально необходимые нормативы предоставления таких услуг населению и обеспечивает финансирование этого минимально необходимого уровня, а муниципалитеты вправе увеличить финансирование этих функций за счет собственных бюджетов и, соответственно, ввести на своих территориях более высокие стандарты обслуживания, но непосредственное исполнение этих функций поручается муниципалитетам. К таким функциям следует в первую очередь отнести общее здравоохранение и начальное и среднее образование (в этом случае региональный бюджет передает муниципалитетам целевые выравнивающие субвенции на предоставление данных бюджетных услуг, при этом непосредственным предоставлением соответствующих услуг занимаются местные органы власти).

3. Местные функции, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем. По некоторым функциям региональные власти могут быть заинтересованы в установлении единых стандартов или норм обслуживания, которые действовали бы на территории всех муниципалитетов, например, поскольку это касается санитарных норм. Если получателями таких услуг в первую очередь являются жители конкретных муниципалитетов (например, вывоз мусора, пожарная охрана, водоснабжение и канализация), то финансироваться они должны из местных бюджетов, при том, что региональные власти устанавливают стандарты необходимого уровня обслуживания (например, скорость прибытия пожарной команды, качество воды, санитарные нормы).

4. Чисто местные функции. Некоторые функции или виды услуг рассчитаны исключительно на жителей конкретного муниципального образования, и потому все полномочия по их финансированию, производству или организации предоставления должны быть закреплены за местным уровнем. Примерами функций, исполнение которых желательно поручить муниципалитетам, являются общественный внутригородской транспорт, уборка территории, содержание библиотек, дошкольное образование, содержание детских площадок, жилищно-коммунальные услуги.

Следует подчеркнуть, что большинство бюджетных услуг, то есть услуг, предоставление которых гарантируется органами власти и хотя бы частично ими оплачивается, может предоставляться частным сектором в конкуренции с унитарными государственными/муниципальными предприятиями. В этом случае органы власти объявляют конкурс между всеми организациями, заинтересованными в получении соответствующего государственного или муниципального заказа. Выигрывает тот, кто сумеет доказать, что предоставляемые им услуги будут наиболее качественными и наименее дорогостоящими.

1.2.2.       Принцип разграничения источников доходов между бюджетами бюджетной системы

К основным методам разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ можно отнести:

1.                  разделение видов налогов между уровнями управления;

2.                  квотирование поступления от налогов в пределах единой ставки обложения, выделение доли (квотированию может подлежать ставка или объем налоговых поступлений);

3.                  региональные и местные надбавки к федеральным (региональным) налогам, но этот метод не используется.

В Бюджетном Кодексе доходные источники разделены собственные и регулирующие, что характерно для федеративного государства. Собственные доходы – налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за соответствующими бюджетами полностью или частично на постоянной основе законодательством РФ. Регулирующие доходы бюджетов – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым законодательными органами власти вышестоящего уровня устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты нижестоящего уровня на временной основе в целях финансовой помощи. С 2005 года регулирующие доходы не предусмотрены Бюджетным кодексом РФ. При разграничении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней Программой развития бюджетного федерализма предлагается учитывать критерии:

                  стабильность;

                  экономическая эффективность;

                  территориальная мобильность налоговой базы;

                  равномерность размещения налоговой базы;

                  социальная справедливость;

                  бюджетная ответственность.

Однако разграничить доходы между бюджетами на единых принципах таким образом, чтобы их объема было достаточно для финансового обеспечения самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, невозможно, поскольку в нашей стране исторически сложились существенные различия в экономическом и социальном развитии регионов и муниципальных образований. Обеспечить равные возможности для всех территорий не представляется возможным. Поэтому во многих государствах, в том числе и в России, наряду с разграничением доходов применяется распределение доходов и перераспределение средств между бюджетами (межбюджетное регулирование).

Распределение доходов – это процесс ежегодной передачи доходных источников с одного уровня бюджетной системы на другой в соответствии с решениями, принимаемыми вышестоящими органами власти. Распределение доходных источников обусловлено необходимостью обеспечения принципа сбалансированности бюджета, реализация которого выдвигает перед каждым органом государственной власти и органом местного самоуправления задачу – иметь такой объем доходов, который был бы достаточен для выполнения законодательно установленных этому органу полномочий.

Основной формой распределения доходов является предоставление средств бюджетам нижестоящего уровня в виде отчислений от федеральных и региональных налогов. Разный уровень обеспеченности органов власти финансовыми ресурсами, разные финансовые возможности территорий предопределяют необходимость перераспределительных процессов между бюджетами.

Перераспределение средств между бюджетами разных уровней представляет собой процесс ежегодной передачи средств из бюджета одного уровня бюджетной системы на другой для оказания финансовой помощи, компенсации решений вышестоящих органов власти, а также покрытия временных кассовых разрывов. В федеративном государстве они являются наиболее важными отношениями, возникающими между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и влияющими на состояние экономики и социальной сферы. Перераспределение средств завершает процесс достижения соответствия между доходами, закрепленными за определенным органом власти либо органом местного самоуправления, и объемом возложенных на него полномочий. Использование данного функционального элемента межбюджетных отношений связано с необходимостью сглаживания различий в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, компенсации решений, принятых вышестоящими органами власти, вызвавших либо уменьшение доходов, либо увеличение расходов нижестоящих бюджетов, а также необходимостью балансирования доходов и расходов соответствующего бюджета внутри финансового года (т.е. покрытия внутригодовых кассовых разрывов).

1.2.3.       Система межбюджетных трансфертов

Отношения между разными уровнями государственной власти, равно как и характер межбюджетных отношений, обычно закрепляются в конституции страны. Межбюджетные трансферты, являясь частью системы межбюджетных отношений, призваны выполнять следующие функции:

- возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты;

- способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;

- служить для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

Реализация этих функций на практике сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей. Прежде всего следует отметить, что процесс «возмещения расходов на услуги общенационального назначения» по-разному воспринимается федеральным центром и субъектами Федерации, что зачастую приводит к различного рода торгам между правительствами различных уровней. Поэтому важно установить стабильные формализованные процедуры выделения и получения подобных трансфертов.

В России много вопросов возникает на стадии использования трансфертов. В частности, федеральный центр стремится к установлению жёсткого контроля за целевым использованием выделенных средств. Такой контроль нередко воспринимается на местах как препятствие на пути эффективного использования этих средств ввиду непонимания либо незнания центром местных приоритетов.

Для федерального центра трансферты – это статьи расходов федерального бюджета. В условиях недостаточности средств в федеральном бюджете, в том числе временной, федеральное правительство сокращает объёмы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов Федерации.

Система межбюджетных трансфертов в федеративных государствах, как правило, включает обусловленные и безусловные ассигнования.

Обусловленные трансферты предполагают, во-первых, наличие определённых условий их предоставления, а во-вторых, финансовую ответственность и отчётность получателей трансфертов. Эти трансферты направлены, как правило, на финансирование проектов деятельности, которые соответствуют национальным интересам государства и которые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счёт средств собственных бюджетов. Примерами обусловленных трансфертов являются средства, выделяемые на дорожное строительство, охрану окружающей среды и т. п. Обусловленные субсидии могут принимать самые разные формы и применяться к различным видам нижестоящих бюджетов.

Безусловные трансферты представляют собой денежные ассигнования бюджетов-получателей и используются последними по собственному усмотрению. Эти трансферты, как правило, направлены на выравнивание уровней жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закреплёнными в Конституции РФ. В Российской Федерации ввиду большого неравенства между налоговым потенциалом субъектов Федерации и потребностью в расходах по обеспечению минимальных социальных стандартов объективно существует необходимость в наличии выравнивающих трансфертов.

Трансферты в настоящее время являются важнейшей составляющей поддержки регионов Российской Федерации из федерального бюджета. За 2009 г. они составили 1223,7 млрд. руб. – более 56,8 % всей суммы поддержки регионов. Их доля в расходах региональных бюджетов составила 12,9 %, а в расходах регионов – получателей трансфертов – 19,8 %.

Потребность в трансфертах в условиях России связана с необходимостью выравнивания региональных бюджетов, учитывая существенную дифференциацию в уровнях социально-экономического развития регионов и соответственно значительными различиями в уровнях бюджетного потенциала регионов.

Существующий механизм бюджетного выравнивания в Российской Федерации сложен, нестабилен и непрозрачен. Он не обеспечивает своей главной цели - выравнивания бюджетных фондов регионов.

В процессе перехода к новой системе межбюджетных отношений для того, чтобы разделение ответственности за осуществление расходов было эффективным, необходимо учитывать ряд принципов. Во-первых, государственные положительный эффект которых проявляется в местном масштабе, должны обеспечиваться местными властями. Во-вторых, услуги, оказываемые на благо нескольких территориальных образований, должны предоставляться на уровне области (субъекта Федерации). В-третьих, услуги, положительный эффект которых проявляется в масштабах всей страны, должны предоставляться федеральными властями.

Именно эти принципы необходимо иметь ввиду при рассмотрении вопросов оказания централизованной помощи отдельным регионам (субъектам Федерации). соответствующий анализ позволяет также определять наиболее целесообразную форму помощи (дотации, субсидии, субвенции).

В соответствии с концепцией и методикой формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2010 г. и на среднесрочную перспективу основу раздела «Межбюджетные трансферты», как и в предшествующие годы, составляют: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее ФФПР), Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (далее ФССР), Федеральный фонд регионального развития (далее ФРР), Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (далее ФРРМФ), Федеральный фонд компенсаций (далее ФК). Иными словами, в ходе проведенной реформы определилась структура межбюджетных трансфертов.