Система межбюджетных отношений в РФ: теоретический аспект

Право на получение трансфертов из ФФПР предоставлено тем субъектам РФ, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня. Соответственно расчётные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов.

Такой подход вряд ли можно признать безупречным, так как корректировка душевых налоговых доходов во многом субъективна. Представляется, что функция трансфертов ФФПР должна заключаться в уменьшении дифференциации регионов по уровню бюджетных доходов на душу населения, а не в её устранении, тем более что устранить её реально не представляется возможным. Создание стимулов для ускоренного развития низкодоходных регионов в настоящее время для российских условий является более приоритетной целью системы трансфертов, чем механическое уравнивание бюджетных доходов регионов.

Среди недостатков существовавшей системы трансфертов в Российской Федерации следует указать на практическое отсутствие целевых субсидий для стимулирования капиталовложений в сферах, относимых к национальным приоритетам в субъектах Федерации. В настоящее время федеральное правительство частично возмещает субъектам Федерации расходы, понесённые в связи с выполнением обязательств по федеральным расходам, через взаимные расчёты. К этим платежам относятся специальные субсидии городам с преимущественно военной промышленностью, а также финансирование расходов по содержанию переданного в муниципальную собственность жилого фонда и объектов социально-культурного назначения субъектов РФ.

Рассматривая проблемы распределения межбюджетных трансфертов, следует не забывать о том, что объективно не существует идеальной модели распределения централизованных бюджетных средств. «Правильного» (справедливого) дележа не бывает в принципе. Всегда имеет место ущемление интересов тех или иных субъектов распределительных отношений. Поэтому представляется, что одной из главных целей межбюджетных трансфертов является сокращение зависимости субъектов Федерации от финансовой помощи федерального центра, обеспечение сбалансированности бюджетов и наращивание бюджетного потенциала регионов. Для этого необходимо:

- формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных согласований;

- чёткое законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в решении проблем социально-экономической жизни регионов;

- отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;

- расширение налоговых полномочий субъектов Российской Федерации в рамках единого налогового пространства;

- обеспечение поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделений предприятий в соответствующие территориальные бюджеты по месту их нахождения;

- внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации;

- усиление контроля за целевым характером использования финансовой помощи с учётом обоснованности бюджетных расходов дотационных регионов;

- формирование правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений;

- обеспечение единства экономического пространства, гарантий для свободного перемещения товаров, капиталов, населения между регионами [10].

2.      Организация межбюджетных отношений в Российской Федерации

2.1. Анализ форм межбюджетных отношений в Российской Федерации

Система финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам призвана способствовать:

– выравниванию бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);

– доступу граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям;

– созданию стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики;

– повышению эффективности бюджетных расходов.

В настоящее время определены структура и объем межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета.

В условиях изменения налоговой системы, передачи расходных обязательств бюджетной системы одного уровня другому расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, субвенций, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений.

В 2009 году на финансовую помощь субъектам РФ из федерального бюджета выделено 701,5 млрд. рублей, что составило до 15% в доходах консолидированных бюджетов регионов. Тем не менее, анализ социально- экономических показателей развития регионов за 2009 году свидетельствует о том, что, по-прежнему:

–     сохраняется неравномерность в развитии субъектов Российской Федерации;

– политика межбюджетных отношений не обеспечивает снижение дифференциации в социально-экономическом развитии регионов.

Так, по прогнозам специалистов, только 16 регионов из 83 могут в ближайшее время обойтись без дотаций. В Сибирском регионе это: Ямало- Ненецкий, Ненецкий и Агинский Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа, а также Тюменская область. В 2009 году они имели в консолидированных доходах своих бюджетов менее 10% федеральных средств. Еще 37 субъектов получили финансовую помощь в виде дотаций из федерального бюджета в размере от 10% до 30%. Однако, в Алтайском крае, Бурятии и Читинской области финансирование из федерального бюджета в 2009 году составило от 40 до 60%, и более 70% – в республиках Тыва, Алтай, Усть-Ордынском Бурятском автономном округе.

Основной формой предоставления финансовой помощи из федерального бюджета остаются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, направленные на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов. Согласно федеральному бюджету на 2009 год это был самый крупный фонд. Он утвержден в размере 392, 67 млрд. рублей. При этом самые большие дотации (более 80% от общей суммы) поступили в бюджеты республик Якутия и Тыва. Регионы – доноры помощи из этого фонда не получали. Высокая доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в консолидированном бюджете свидетельствует о низком налоговом потенциале и высоком удельном весе бюджетных расходов в субъекте.

Следует отметить, что межбюджетные трансферты должны стимулировать субъекты Федерации зарабатывать собственные средства, а не создавать иждивенческие настроения. Существует практика: чем ниже темпы роста экономики региона и наполняемость бюджета, тем большую поддержку оказывает федеральный бюджет. Естественно, такое положение вызывает недовольство со стороны субъектов РФ, наращивающих свой налоговый потенциал, и в результате получающих меньшие объемы финансовой помощи, что, в свою очередь, сводит практически «на нет» все их усилия. Поэтому в 2010 году при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой за базу принимался не достигнутый ими высокий уровень, а средне-российский показатель роста. Прогнозируемые доходы таким регионам посчитаны в меньшем объеме, чем они будут достигнуты, в результате помощь из федерального бюджета была оказана в больше, чем, если бы её определяли по старому принципу.

За последние годы произошли принципиальные изменения в межбюджетных отношениях, повысились качество и эффективность системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета. Для дальнейшего совершенствования финансовой помощи регионам необходимо учитывать следующее:

1) Федеральная финансовая поддержка бюджетов других уровней должна формироваться как единая система, цель которой – создание стабильных условий функционирования и развития региональных и муниципальных финансов, обеспечивающих максимально эффективное использование финансовых ресурсов для предоставления государственных и муниципальных услуг.

2) В зависимости от поставленных целей и механизмов распределения финансовая помощь должна быть разделена на текущую и инвестиционную, а также на «выравнивающую» и «стимулирующую».

3) Финансовая поддержка должна производиться таким образом, чтобы расходуемые средства по одному направлению создавали синергетический эффект: не только не нарушали общих задач и принципов, решаемых по другим направлениям, но и усиливали положительный эффект за счет комплексного характера финансовой помощи. Для этого необходим мониторинг системы межбюджетных трансфертов с целью выявления оптимального сочетания ее составляющих и своевременного исключения, несогласованных между собой механизмов.

4) Необходимо обеспечение стабильности распределения финансовой помощи. Бюджетным кодексом предусмотрено законодательное закрепление разграничения поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов, а также установление обязанности региональных властей осуществлять трехгодичное закрепление за местными бюджетами распределяемых между ними налогов. В связи с этим необходимо в течение этого периода отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство.

5) Должны быть определены цели и задачи каждого элемента системы межбюджетных трансфертов. Установление нескольких целей для одной формы поддержки может привести к тому, что ни одна из них не будет достигнута эффективно.

6) Установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

7) Распределение финансовой помощи должно производиться по единой методике на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и с использованием объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо по заранее установленным условиям и процедурам конкурсного отбора.

8) В расчетах бюджетной обеспеченности необходима объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики.

9) Методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативно-правовыми актами Правительства РФ.

5) Переход на бюджетирование, ориентированное на результат. Для чего необходимо определить перечень показателей результативности и эффективности предоставления трансфертов, чтобы на основе мониторинга принимать обоснованные решения:

– оптимизации используемых инструментов межбюджетного регулирования;– совершенствования методологии финансовой поддержки регионов;– установления объемов соответствующего финансирования;– оценки финансово-экономических последствий от изменения структуры и параметров составляющих всей системы межбюджетной поддержки и каждого направления в частности.

2.2 Межбюджетные отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Сахалинская область как участник межбюджетных отношений

Уровень пространственной неоднородности российской экономики является одним из самых высоких в мире. Плотность населения, объемы валового внутреннего продукта на душу населения, климатические условия, природные ресурсы – по всем этим и многим другим показателям регионы Российской Федерации различаются сильнее, чем в любой другой стране.

Сравнительная оценка социально-экономического положения регионов позволяет выделить в качестве приоритетной проблемы совершенствования межбюджетных отношений необходимость уменьшения дифференциации социально-экономического развития субъектов Федерации.

Кроме разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации общий федеральный правовой режим функционирования межбюджетных отношений устанавливает основные формы финансовых потоков между бюджетами, условия предоставления денежных ресурсов вышестоящего бюджета нижестоящему, который регулируется главой 16 «Межбюджетные трансферты» Бюджетного кодекса РФ.

Статья 129 Бюджетного кодекса РФ определяет перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. [1, ст. 6]

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПС).

Методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 "О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации".

Согласно вышеуказанной Методике распределения дотаций из ФФСП, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670, уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения дотаций из ФФФПС определяется по формуле:

БО = ИНП / ИБР,             

где                             БО - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до i распределения дотаций из ФФФПС;

ИНП - индекс налогового потенциала субъекта РФ;

ИБР - индекс бюджетных расходов субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала – это относительная (по сравнению со средним по России уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта РФ.

Индекс бюджетных расходов – это относительная (по сравнению со средним по России уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.