Система межбюджетных отношений в РФ: теоретический аспект

Во-первых, формализованность и прозрачность распределения, в рамках которой стало объективно сложнее решать вопросы о поддержке (или наказании) отдельных территорий на тех или иных основаниях, вызвала неадекватную реакцию. Так, если ранее финансовая поддержка формировалась исходя из необходимости решения совершенно неотложных, самых что ни на есть насущных проблем, то впоследствии ситуация изменилась. Сама постановка вопроса о возможности объективной (в данном случае — зависимой в наименьшей мере от действий или бездействия отдельных участников) системы распределения весьма значительной части бюджетных средств сформировала совершенно иную среду принятия решений по финансовой помощи. Возникли серьезные расхождения между ожиданиями в отношении «справедливого» распределения ресурсов по регионам и тем распределением, которое получалось с использованием простейших, но зато доступных математических формул. К тому же сформированная «панацея» в виде новой методики делала просто невозможным и недопустимым осуществление параллельной финансовой поддержки по иным принципам — ведь общепринятая методология была «прозрачна и объективна».

Исходя из этого, формирование «дополнительного» аналогичного ресурса для оказания помощи субъектам Российской Федерации рядом с «идеальным» Фондом финансовой поддержки субъектов Российской Федерации являлось чем-то неприличным, требующим весьма серьезных обоснований. Но данные обстоятельства не отменяли и не отрицали использования параллельных мер, которые должны были способствовать минимизации негативных эффектов от перехода к новым правилам.

На начальном этапе необходимость предоставления дополнительной финансовой помощи обуславливалась «изменениями формирования Фонда компенсаций», «целесообразностью компенсации снижения финансовой помощи в результате изменения подходов к определению нуждаемости территории в поддержке», «резкими изменениями налогового законодательства» и т.п. При этом размеры сумм были относительно невелики. И уж совсем небольшая часть данных средств могла распределяться не в рамках общего процесса формирования проекта федерального бюджета, а уже в «процессе его исполнения». Однако — востребованность дополнительных правил, индивидуальных поощрений и наказаний сохранялась. «Масла в огонь» добавила и увенчавшаяся успехом кампания по ликвидации института бюджетных ссуд на финансирование временного кассового разрыва, который, учитывая изначальную невозвратность этих средств большинством регионов, превращался практически в разрыв «длинною в жизнь», то есть позволял «компенсировать» расчетную финансовую помощь «правильным» распределением.

На определенном этапе разница между желательными результатами процесса принятия решений об «оптимальном» распределении финансовой помощи и тем, что получалось в результате их практического применения — простейших и потому совершенно непогрешимых расчетов, достигла критической массы. В итоге — дополнительные, «компенсирующие» финансовые ресурсы превратились в норму жизни. Никаких оправданий о необходимости их предоставления уже не требовалось. Фактически в бюджетах последних лет эта «добавка» стала не просто значимой, но в определенной мере доминирующей с точки зрения выравнивающей политики федерального центра.

Во-вторых, в разряд «неудобных» попали и вопросы о достаточности или избыточности этих дотаций. Ведь чтобы разрешить эту проблему, необходимо было бы определить, для чего нужно формировать и затем распределять дополнительную помощь. Круг замкнулся. И этому не помешало ни формирование трехлетнего федерального бюджета, отрицающее по сути своей «неожиданности» такого рода, ни общепризнанный рост налоговых доходов субнациональных бюджетов. На сегодняшний день этот элемент системы межбюджетных отношений известен под «эвфемизмом» дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. В итоге наблюдается одновременное использование как расчетных, распределяемых на известных условиях и на понятные цели дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, сущностным условием которых являлся эффект независимости этой системы от временных, конъюнктурных, субъективных факторов, определяющих финансово-экономическое состояние территорий, так и средств, «сглаживающих» отдельные недостатки этой системы, предоставление которых определяется в первую очередь именно данными факторами, то есть с точностью до наоборот.

К тому же никаких нарушений законодательства здесь нет, поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит соответствующую статью, разрешающую практически любые методы формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов: «132.1. Иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета. В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, бюджетам бюджетной системы Российской Федерации могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты». Читай «любые межбюджетные трансферты». При этом, учитывая принципиально различные основания, цели и задачи двух параллельных систем финансовой поддержки, представляется довольно сомнительным ожидать положительных результатов от подобного симбиоза.

В-третьих, аналогичным образом решалась и судьба сокращения дотационности и количества получателей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Для избежания конфликта между рассчитываемым распределением и распределением «по справедливости» была узаконена и практика «компенсаций» тем территориям, для которых расчетная величина трансферта на очередной год получилась меньшей, чем в текущем. Следствием этого явилось то, что в 2009 г. количество «дотационных» регионов достигло 73, при том что «нуждающимися» стали уже и Республика Башкортостан, и Ярославская область, и Красноярский край, которые ранее таковыми не являлись.

Другим краеугольным камнем развития межбюджетных отношений выступал институт применения единых нормативов распределения налогов по субъектам Российской Федерации и муниципалитетам. Нет нужды объяснять хоть сколько-нибудь знакомым с историей «парада суверенитетов» (знаменитое ельцинское «берите суверенитета сколько хотите») читателям, насколько нелегко давался каждый этап реализации этого плана, обеспечивающего концентрацию основных механизмов регулирования финансового обеспечения субнациональных властей исключительно в сфере формирования и распределения финансовой помощи.

И эти планы были в целом успешно выполнены. Но вопросы опять-таки остались.

              Следующее важное направление межбюджетных отношений заключалось в правовом регулировании системы межбюджетного регулирования. Так, изначально не только отдельные аспекты формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов, но и базисные подходы, основные понятия межбюджетного регулирования не были определены в законодательных актах. Статус методологии распределения финансовой помощи был весьма низок (справочные материалы к проекту федерального закона о федеральном бюджете), а вопрос о том, какой именно объем средств должен быть предоставлен тем или иным субъектам Российской Федерации, решался традиционным путем — как доля от налоговых доходов федерального бюджета, которая общеизвестна, но при этом не определена официально.

Постепенно были созданы и впоследствии закреплены в Бюджетном кодексе контуры межбюджетных отношений, определены основные методы и условия проведения соответствующих расчетов и т.д. В отношении субвенций на исполнение полномочий Российской Федерации вообще были использованы драконовские меры — порядок определения объема и распределения данных субвенций по территориям должен был быть определен соответствующими законами. Вместе с тем и этот вектор развития межбюджетных отношений был скорректирован.

Изложенные выше наблюдения далеко не полны и уж конечно не исчерпывают всех элементов, подходов, изменения межбюджетных отношений. Тем не менее и они позволяют сделать некоторые выводы.

              Первое. Реализация самых разнонаправленных, противоречивых, современных или же ортодоксальных планов и намерений в рассмотренный период давала соответствующий эффект только в течение непродолжительного времени. Впоследствии практически (иногда и формально) система финансовых взаимоотношений Федерального центра, регионов и муниципалитетов приходила в исходное состояние, неизменное по сути уже более полутора десятков лет. Даже фундаментальное с определенной точки зрения решение об отмене выборов глав субъектов Российской Федерации не оказало на этот процесс ощутимого влияния, либо оное выступало фактором, противодействующим позитивным изменениям. Так, и административные перестановки полномочий в межбюджетном регулировании между Минфином, Минрегионом и в какой-то степени Минэкономразвития России, а также другими ведомствами на практике не изменили ситуацию. Баланс «спроса и предложения» остался прежним.

Второе. Подобный уровень «сопротивления материала» дает основание для изменения самих подходов к новым, еще более революционным идеям в области межбюджетного регулирования, которые в силу указанных обстоятельств могут быть полностью «похоронены» в самый кратчайший срок сразу после их завершения. Новый подход, по мнению автора, может заключаться не в изменении внешних, формальных или нормативно-правовых условий функционирования федеральных, региональных и местных уровней власти. Это направление в целом малопродуктивно. Действительно значимым, необратимым действием должно стать изменение базисных условий, баланса интересов объектов и субъектов межбюджетных отношений. Разумеется, только для того, чтобы выявить эти интересы, зафиксировать их экономическую, финансовую, социальную, административную составляющие, требуется время, научный (а не ведомственный) анализ, время для эмпирической оценки промежуточных результатов.

              Но делать это необходимо в интересах экономического роста и процветания страны, имея в виду конечный результат — повышение благосостояния и уровня жизни населения.

Заключение

Осуществление политических и экономических преобразований в России требует формирования качественно новой модели бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, способной обеспечивать эффективное распределение и перераспределение общественных финансовых ресурсов на всех уровнях власти. Ведь в конечном итоге от этого зависит не только социально-экономическое развитие страны, но и взаимоотношения между федеральным центром и регионами.

Основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в России должны стать:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) укрупнение регионов на взаимовыгодной, экономически целесообразной основе;

3) создание четкой нормативно-правовой основы, объективно оценивающей усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы;

4) введение эффективной дифференцированной системы выделения трансфертов нуждающимся регионам в зависимости от результатов их финансово-экономической деятельности;

5) обеспечение определенных финансовые преимуществ для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

Что касается дальнейшего развития межбюджетных отношений, то мы, несмотря на сегодняшние трудности в данном направлении, придерживаемся все-таки оптимистических взглядов.

Процесс реформирования межбюджетных отношений в ближайшие 3-4 года будет идти в следующих направлениях:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты;

3) создание стимулов для улучшения качества управления региональными и муниципальными финансами;

4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

Список используемых источников

1.    Конституция Российской Федерации

2.    Бюджетный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 31.07.1998 № 145 – ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

3.    Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): ФЗ от 31.04.1998 № 146 – ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

4.    Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): ФЗ от 05.08.2000  № 117 – ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

5.    Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 "О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации".

6.    Федеральнй закон от 24.11.2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»

7.    Закон Сахалинской области от 08 декабря 2008 г. N 116-ОЗ «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»

8.    Закон Сахалинской области от 28.12.2006 N 122-ЗО (ред. от 28.01.2008) "О некоторых вопросах межбюджетных отношений в Сахалинской области" (принят Сахалинской областной Думой 14.12.2006)

9.    О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 // СПС «КонсультантПлюс».

10.     Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006 – 2008 годах: распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р // СПС «КонсультантПлюс».