История развития социального обеспечения

Обычно отрезок времени  до середины 50-х гг. выделяют в отдельный  период, как и Великую Отечественную  войну. Такая периодизация имеет  основание, но, на наш взгляд, в данном случае их можно квалифицировать  как подпериоды. Огосударствление было доминантой в развитии социального  обеспечения с конца 30-х до конца 80-х гг., и в этом контексте он выглядит достаточно гомогенным. Еще  раз подчеркнем, что мы не отрицаем более дробной градации внутри этого  периода.

Важнейшим этапом в развитии законодательства о социальном обеспечении  явились принятие 14 июля 1956 г. Закона о государственных пенсиях и утверждение 5 февраля 1955 г. ВЦСПС Положения о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию. Эти нормативные акты распространялись на рабочих и служащих, был значительно расширен круг лиц, имеющих право на пенсию, повышены размеры пенсий. В Законе о государственных пенсиях 1956 г. произошел отказ от чрезмерной, часто необоснованной дифференциации в пенсионном обеспечении трудящихся по ведомственному признаку и была закреплена общая для всех рабочих и служащих пенсионная система. Однако эта система еще не охватывала колхозное крестьянство и нетрудоспособных лиц, не имеющих необходимого стажа для назначения пенсии.

Со второй половины 50-х  гг. начали вводиться законодательные  новеллы, направленные на улучшение  условий социального обеспечения  женщин, в частности по беременности и родам. С 1957 г. отменяется требование трехмесячного стажа для получения пособия по беременности и родам. Это право возникало с первого дня работы, но размер пособия зависел от трудового стажа. Для не членов профсоюзов его размер был повышен с 1/2 до 2/3 заработка. Был установлен ряд льгот для женщин по Закону о государственных пенсиях от 14 июля 1956 г. Пенсионный возраст и трудовой стаж для выхода на пенсию по старости для женщин были установлены на 5 лет меньше, чем для мужчин. Многодетным матерям представлялись дополнительные льготы по возрасту и по трудовому стажу. Законом СССР от 15 июля 1964 г. для работающих в колхозах впервые были установлены оплачиваемый отпуск по беременности родам и пенсии по старости и по инвалидности, а для членов их семей - пенсии по случаю потери кормильца. Государственное социальное страхование предусматривало предоставление за счет государства следующих видов материального обеспечения матери и ребенка: а) пособие по беременности и родам; б) пособие на рождение и кормление ребенка; в) путевки в пионерские лагеря, детские санатории; г) внешкольное обслуживание детей. Положение о порядке назначения выплаты пособий беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям было утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 12 августа 1970 г. При этом в зависимости от общего и непрерывного стажа в целях определения размера пособия по беременности и родам все женщины делились на четыре категории (общий стаж работы свыше 3 лет (из них не менее двух непрерывно; не менее 2 лет; от 1 до 2 лет; менее 1 года). Для первой категории на весь период отпуска (56 дней до и 56 дней после родов) пособие выплачивалось в размере заработка, а для последней категории - в размере 2/3 заработка. Эта явно надуманная градация была в 1975 г. отменена, и размер пособия перестал зависеть от трудового стажа. КЗоТ РСФСР 1971 г. включал специальную гл. XI "Труд женщин", где устанавливались гарантии работающим женщинам, а также беременным женщинам и женщинам, имеющим детей⁹.

До 1965 г. социального обеспечения членов колхозов практически не существовало. Сами колхозы определяли размеры и периодичность выплат в соответствии с Примерным уставом сельскохозяйственной артели от 17 февраля 1935 г. В соответствии с уставом каждый колхоз создавал фонд помощи престарелым колхозникам, на содержание детей-сирот, яслей и т.д. Я.М. Фогель по этому поводу отмечал, что право членов колхозов на пенсию, осуществляющееся в рамках каждого колхоза за счет средств касс взаимопомощи, не носило безусловного, гарантированного характера.

В СССР функционировала особая система социального страхования  кооперированных кустарей и ремесленников, названная вначале взаимным, а  позже - кооперативным страхованием. Социальное обеспечение колхозников  было введено позднее Законом  1964 г. о пенсиях и пособиях членам колхозов. Этим законом устанавливались пенсии колхозникам по старости и инвалидности, их семьям по случаю потери кормильцев, пособия по беременности и родам за счет централизованного фонда социального обеспечения в масштабе всей страны. Для реализации этого Закона был создан специальный фонд - централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников. Тем самым, как отмечалось в литературе, "завершилось создание единой системы пенсионного обеспечения, утвердились общие и единые принципы права на пенсию всех граждан страны социализма".

Только к началу 70-х  гг. были решены проблемы обеспечения  колхозников пособиями по временной  нетрудоспособности. В 1969 г. III Всесоюзный съезд колхозников утверждает Примерный устав колхоза, в котором впервые в советском государстве предусматривается социальное страхование колхозников за счет создания уже упомянутого фонда - централизованного союзного фонда социального страхования колхозников. Этот фонд образовывался за счет отчислений колхозов и выплачивал пособия по временной нетрудоспособности, предоставлял путевки в санатории, дома отдыха и другие виды социального страхования.

Затем в каждой следующей  пятилетке совершенствуется, по официальной  терминологии, социальное обеспечение  советских трудящихся по нескольким направлениям: увеличение размеров пенсий; сближение размеров пенсий и пособий  между рабочими, служащими и колхозниками; улучшение социально-трудовой реабилитации инвалидов и престарелых, усиление государственной помощи семьям, имеющим  детей. В 1974 г. были введены пособия на детей малообеспеченным семьям.

С середины 70-х г г. начинает развиваться система социального  обслуживания. Наряду со стационарными  учреждениями социального обслуживания появился и такой новый вид, как  социально-бытовое обслуживание нетрудоспособных на дому. При районных отделах социального  обеспечения местных органов  исполнительной власти были организованы специальные отделения социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам. Получила дальнейшее расширение и система социальной реабилитации инвалидов (от домов-интернатов до их трудоустройства, обеспечения транспортными средствами, протезирования, а также профессиональной подготовки, переподготовки)¹⁰.

К моменту принятия Конституции  СССР 1977 г. была сформирована государственная система социального обеспечения, включавшая две организационно-правовые формы: государственное социальное обеспечение рабочих и служащих и социальное обеспечение членов колхозов, а также государственная система здравоохранения.

В 80-е гг. прошлого века огосударствление всех сфер социального обеспечения  стало основой единой государственной  системы социального обеспечения. Она имела единую социалистическую сущность и являлась государственной потому, что регулировалась им, финансировалась главным образом за счет государственных и частично колхозно-кооперативных средств без вычетов из заработка трудящихся.

Государственное социальное страхование рабочих и служащих и некоторых других лиц осуществлялось за счет средств фонда государственного социального страхования. Этот фонд образовывался из взносов предприятий, организаций, учреждений, организаций, исчисляемых в процентном отношении  к фонду оплаты труда. За счет фонда  государственного социального страхования  работникам предоставлялись следующие  виды социального обеспечения: пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, а также пенсии за выслугу  лет; пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам; санаторно-курортное  лечение, обслуживание профилакториями, домами отдыха, содержание детей в  пионерских лагерях и т.д. Управление государственным социальным страхованием было возложено на профессиональные союзы. Но при этом и многие вопросы  пенсионного обеспечения рабочих  и служащих решались государственными органами управления социальным обеспечением с участием представителей профессиональных союзов.

Социальное страхование  колхозников. Это система обеспечения  колхозников и членов их семей  пособиями и иными видами обеспечения  и обслуживания. Источником являлись Централизованный союзный фонд социального  страхования колхозников, формируемый  из взносов колхозов в процентном отношении к сумме фактических  расходов на оплату труда членов колхозов без каких-либо вычетов из заработка  колхозников. Фонд управлялся советами профсоюзов и Союзным советом  колхозников.

Социальное обеспечение  колхозников за счет централизованного  союзного фонда социального обеспечения  колхозников. Этот фонд формировался за счет отчислений от валового дохода колхозов и дотации государства. Его средства направлялись на выплату пенсий и пособий колхозникам. Управление осуществлялось представительными органами колхозов - советами социального обеспечения колхозников при активной роли государственных органов социального обеспечения.

Социальное обеспечение  за счет прямых ассигнований из государственного бюджета. Эта форма была предназначена  для обеспечения, во-первых, определенных категорий граждан (пенсии военнослужащим); во-вторых, престарелых и инвалидов, многодетных и одиноких матерей (содержание в домах интернатах, некоторые виды пособий и др.). Социальное обеспечение осуществлялось органами государственного управления социальным обеспечением (министерства социального обеспечения союзных  республик, отделы социального обеспечения  исполкомов областных, районных, городских  Советов народных депутатов, органами Министерства обороны и др.).

Другими авторами предлагались иные классификации организационно-правовых форм социального обеспечения. Например, по кругу лиц они подразделялись на три вида: обеспечение в форме  страхования рабочих, служащих и  колхозников, т.е. тех, кто трудится (связь с трудовым вкладом); государственное  обеспечение, охватывающее все население; социальная помощь нуждающимся.

Однако особо следует  отметить, что единство государственной  системы социального обеспечения  также обусловливалось и тем, что ни одна из форм социального  обеспечения не применялась на практике в чистом виде. Все они были взаимосвязаны  и нередко взаимно дополняли  друг друга. Более того, формально  в советский период пенсионное обеспечения  трудящихся осуществлялось в порядке  государственного социального страхования (что, в частности было закреплено в КЗоТ РСФСР), однако целевых страховых платежей никто не вносил - ни работодатели, ни застрахованные¹¹.

Средства социального  страхования практически сливались  с обязательными отчислениями предприятий  и аккумулировались в государственном  бюджете. Аналогичная ситуация складывалась и с социальным страхованием временной  нетрудоспособности и социальным страхованием колхозников. Экономическую основу советского государства в этот период составляло единство государственной  и колхозной форм собственности. Таким образом, по сути, выделение  государственного социального страхования  в качестве самостоятельной формы  социального обеспечения было весьма формально и условно.

Таким образом, единая государственная  система социального обеспечения  стала гарантией всеобщей занятости  населения, бесплатного медицинского обслуживания, охраны материнства и  детства, предоставления довольно широкого спектра социальных выплат (пенсии, пособия), социальных услуг и обслуживания населения. О страховом характере  ряда форм социального обеспечения  можно было вести речь в ключе  лишь наименования этих форм, а не их сущности и содержания, т.е. о формальном, а не реальном социальном страховании. Освобождение трудящихся от страховых  платежей провозглашалось величайшим достижением социалистической системы. В этом утверждении была известная  доля лукавства, т.к. средства на социальные выплаты складывались во многом не благодаря высокому уровню заработной платы, а вследствие того, что социальные издержки включались в цену потребительских  товаров, которые приобретали те же рабочие, крестьяне и интеллигенция.

Государственный контроль за мерой труда и мерой потребления  в распределительных отношениях проявлялся в эгалитарном подходе, т.е. в уравнительности в распределении материальных благ. Социальные выплаты (пенсии, пособия) финансировались за счет государственных средств по "принципу социалистического равного распределения". Назначаемые пенсии, их размер не учитывали в необходимой мере трудовой вклад работников. Между тем, работникам, занятым в партийных, профсоюзных структурах, органах советской власти, назначались более высокие по размеру персональные пенсии. Так, в конце 80-х гг. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова писали о необходимости проведения пенсионной реформы и в качестве причин, которые диктуют ее проведение, называли следующие: 1) пенсионная система утратила производственную функцию, превратилась в систему равных пенсий; 2) эта система не защищала пенсионеров от реального снижения стоимости ранее назначенной пенсии; 3) в стране сложилось несколько обособленных подсистем пенсионного обеспечения, не продиктованных объективными причинами¹². В тот период назначенные пенсии вообще не индексировались ни с учетом роста цен на потребительские товары, ни с учетом роста заработка. В этой связи неслучайно социальные реформы России в начале 90-х гг. начались с пенсионной реформы и связаны с принятием Закона РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации".

В заключение главы можно  сделать следующие выводы.

В советский период социальное страхование существовало только в  период НЭПа. С 1919 г., а затем с конца 20-х гг. в стране функционировала довольно своеобразная и по-своему эффективная система государственного социального обеспечения, почти начисто лишенная страховых начал. Она имела некоторые черты модели Бевериджа, но не сопрягалась с профессиональным и индивидуальным страхованием. Можно говорить о формировании оригинальной советской модели социального обеспечения, основанной на "страховании без взносов".

Советская система государственного социального обеспечения в зрелый период развития имела очевидные  сильные стороны. Во-первых, это охват  практически всего населения, во-вторых, покрытие практически всех социальных рисков, универсальность, в-третьих, достаточно высокий процент замещения заработной платы (впрочем, при ее небольшом  размере), особенно при временной  нетрудоспособности, в-четвертых, бездифицитность  страховых средств, т.к. выплаты осуществлялись, по сути, из государственного бюджета, в-пятых, гарантированность для всего  населения бесплатной медицинской  помощи (с акцентом на профилактические мероприятия) и образования, в-шестых, формальное достижение всеобщей занятости  и преодоление безработицы, в-седьмых, реальная гарантированность права  на существование (биологическое выживание) всем гражданам. В данном случае мы не касаемся политических аспектов вопроса (массовый голод начала 30-х гг., судьба миллионов заключенных ГУЛАГа и  др.).