Реформы социальной политики в XX в.

Итак, согласно Эспинг-Андерсену, несмотря на отсутствие четких классификационных границ все-таки можно утверждать, что мир состоит из отдельных режимов или групп режимов обеспечения социального благосостояния[127].

Н. Мэннинг: модели управления социальной политикой. Социальная политика и власть

Завершая разговор о типах моделей социальной политики, рассмотрим типологию моделей управления социальной политикой, предложенную английским ученым Н. Мэннингом[128]. Особенностью данной типологии является акцент не столько на экономическом обеспечении социальной политики, сколько на политической системе управления социальным обеспечением и решения социальных проблем общества.

Мэннинг выделяет плюралистическую модель, модель элит, корпоративную модель и марксистскую. Рассмотрим, как им характеризуются данные модели.

Плюралистическая модель. Классический либеральный взгляд американской политологии состоит в том, что политическая система плюралистична. Это значит, что она открыта для внешнего влияния и граждане, индивидуально или в организованных группах, имеют много возможностей влиять на формирование и воплощение социальной политики. Тот факт, что имеет место выборная политическая система, означает, что политики вынуждены заботиться об интересах своих избирателей. Они будут принимать отзывы граждан о состоянии предприятий социальной сферы и пытаться решать назревшие вопросы. Также серьезное влияние на осуществление данной модели социальной политики оказывают так называемые группы давления: добровольные ассоциации, церкви, профсоюзы и деловые организации, лоббирующие в политике свои интересы.

Модель элит. В реальной жизни обычным людям очень трудно оказывать влияние на социальную политику. Мир людей, "делающих" политику и в том числе социальную политику, на самом деле достаточно закрыт и защищен от внешнего влияния. В этом мире большое значение имеют политические сети, т.е. взаимодействие по определенным выработанным годами каналам; использование связей и т.д. Это мир элиты, где влиятельные индивиды и группы из определенных кругов с общим мировоззрением реально определяют политику. Например, высшие французские государственные служащие практически полностью набираются из выпускников Ecole Nationale d'Administration. В Великобритании это тоже выпускники определенных элитарных учебных заведений. Эти "ключевые игроки" в основном имеют общие идеи о подходящей и разумной социальной политике, они разделяют взгляды или, что еще хуже, предрассудки о том, какие варианты политических действий могут существовать в определенных обстоятельствах. Например, многие из групп, упомянутых в плюралистической модели открытого правительства, в реальности управляются представителями элиты.

Корпоративная модель. С другой точки зрения группы, формирующие социальную политику, в меньшей степени появляются из культурно интегрированной элиты, чем из нескольких элит, рожденных корпоративной структурой власти в современных индустриальных обществах. Предполагается существование трех ключевых корпоративных групп:профсоюзы, представляющие власть и интересы рабочих людей; бизнес-сообщество и само государство. Между тремя этими группами распределены ключевые властные блоки, которые и определяют форму и структуру социальной политики. Они торгуются друг с другом в постоянных дискуссиях, определяя уровень заработной платы, общественные расходы на социальные и другие услуги, ставки налогов, необходимые для того, чтобы выплачивать все это, и вид государственного вмешательства (обеспечение, регулирование и т.д.). Это типично для многих европейских стран, особенно для Германии и Франции. Однако возможным и реальным последствием подобного процесса торговли является ситуация, в которой определенные нужды слабых и незащищенных групп могут выпасть из поля зрения или быть проигнорированы.

Марксистская модель. Последняя модель социальной политики государства благосостояния основывается на том, что социальная политика в обществе формируется бизнес-сообществом. В рамках этой модели признается, что существует только одна подлинная элита, утверждаемая экономической властью.

Мэннинг рассматривает этот подход как марксистский, так как вся система социальной политики в данном случае приспосабливается под интересы сильных экономических групп. А поскольку возможны конфликты между такими экономически сильными группами, как профсоюзы, местное и центральное правительства, которые имеют интересы в определенной сфере социальной политики, то эта модель утверждает, что экономические интересы превалируют. Все государства, строящиеся в рамках традиции государства благосостояния, могут быть систематизированы в соответствии с известными типологиями (Эспинг-Андерсена, Мэннинга и т.д.). Мы рассмотрели несколько известных типологий. Еще раз подчеркнем относительность представленных моделей. Как все модели, они лишь приближаются к реальным объектам и их задача прежде всего — научная, теоретическая. В следующих разделах данной главы мы рассмотрим более подробно, как реально осуществлялись указанные модели. При этом мы увидим, что не существует универсального случая, чистого государства всеобщего благосостояния. Скандинавские страны могут быть в целом социально-демократическими, но они не свободны от значимых либеральных элементов. Аналогично, нет строго либеральных режимов. Американская система социального обеспечения основана на принципах перераспределения и обязательности и далека от чисто страховых систем. Экономические реформы президента Ф. Рузвельта, направленные на преодоление Великой экономической депрессии, по крайней мере, на ранней стадии опирались на положения социально-демократической модели. Европейские консервативные режимы включали и либеральные, и социально-демократические составляющие. Спустя несколько десятилетий они становились менее корпоративистскими и авторитарными.

Шведская модель государства всеобщего благосостояния

Наиболее яркое воплощение модели "государства всеобщего благосостояния" представляет социальная политика Швеции. Ее чертами являются: отношение к социальной политике как политике для всех, а также ее понимание как цели экономической деятельности государства; прогрессивная налоговая система; доминирование идеи равенства и солидарности в осуществлении социальной политики; упреждающий характер проводимой социальной политики; высокий уровень качества и общедоступность социальных услуг и приоритетность роли государства в финансировании социальных расходов за счет общих налоговых доходов бюджета.

Основные принципы социальной политики в Швеции в ее современном значении были определены быстрым ростом промышленности в начале XX в. В это время социальная политика стала ориентироваться на все население и превратилась в общенациональную политику социального благосостояния. В 1913 г. в Швеции было принято решение о выплате пенсий всем при наступлении определенного возраста.

Правительство боролось за "горизонтальное и межгражданское" уравнивание между здоровыми и больными, семьями с детьми и бездетными, работающими и безработными, а не только за "вертикальное" уравнивание между богатыми и бедными. Медицинская и социальная помощь стала доступной для всех независимо от дохода и профессии. Однако достижение всеобщего благосостояния в сочетании с высоким качеством предоставляемых благ и услуг требовало значительных затрат со стороны шведского государства.

Данное обстоятельство обусловило следующую особенность шведской модели — ее рестриктивный (ограничительный) характер. Подобная рестриктивность касается как личных доходов населения, так и доходов предпринимателей и реализуется с помощью прогрессивной налоговой системы, которая позволяет изъять в государственный бюджет значительную часть первично распределяемых доходов.

В свою очередь жесткая налоговая система является финансовой базой для различного рода трансфертных платежей и для развертывания широкой сети высококачественных социальных услуг. Значительная роль трансфертных платежей влечет за собой активное вмешательство шведского государства в функционирование органов социального страхования, которые находятся под строгим государственным контролем и финансируются в значительной мере за счет государственного бюджета.

Во время экономических трудностей 1990-х гг. принцип всеобщего социального обеспечения был предметом обсуждения, но большинство политических партий и граждан поддержали принципы всеобщего социального распределения, финансируемого из государственных и местных ресурсов, налогов. (Финансирование социальных программ идет из фондов государственных и городских налогов и через страховые взносы работодателей и служащих.)

Вследствие этого уровень налогов в Швеции — один из самых высоких в мире.

Таким образом, важнейшим положением шведской модели благосостояния является идея солидарности различных социально-экономических групп и слоев населения. Поэтому патерналистские черты, присущие данной модели, не были взаимосвязаны с подавлением государством жизненных интересов той или иной группы подобно тому, как это произошло в бывшем СССР. Шведское государство взяло на себя не только равную защиту интересов всех членов общества, но и добивалось относительного сближения благосостояния отдельных групп населения, в чем проявился ее эгалитаризм.

А. Линдбек: шведский эксперимент

Ассар Линдбек — известный шведский экономист, посвятивший многие работы исследованию феномена государства всеобщего благосостояния — "шведского эксперимента", как сам он назвал это явление в европейской экономической и социальной жизни второй половины XX в. Рассмотрим основные положения его работы[129].

Свое рассмотрение шведского государства всеобщего благосостояния Линдбек начинает с институционального контекста послевоенной экономической и социальной политики Швеции. В это время особое внимание уделялось следующим важным целям. Это экономическая безопасность (как называет ее Линдбек), включающая и полную занятость, и эгалитаризм, подразумевающий как общее сокращение дифференциации доходов, так и снижение бедности. Внимание к этим целям и особенностям их реализации, согласно автору работы, помогает объяснить некоторые характерные черты институционального устройства Швеции на протяжении практически всего послевоенного периода — устройства, часто именуемого шведской моделью экономической и социальной организации.

Упомянутое институциональное устройство лучше всего может быть охарактеризовано как общество с преобладанием крупных и централизованных институтов. Важнейшими его элементами являются:

• значительные расходы государственного сектора и высокие налоги, отражающие амбиции общества всеобщего благосостояния;

• отличающаяся высокой степенью интервенции стабилизационная политика, изначально предназначенная для организации полной занятости в сочетании с активной политикой на рынке труда в качестве важнейшего инструмента;

• попытки государства воздействовать на уровень совокупных сбережений, предложение кредитов и инвестиций, а также на их размещение с помощью государственных сбережений, регулирования рынка капиталов, налогов и субсидий;

• жесткий контроль местных администраций со стороны центрального правительства;

• централизованное установление зарплаты на национальном уровне;

• высокая степень централизации решений, принимаемых в частном секторе: среди производителей господствует небольшая группа крупных фирм, владение финансовыми активами, включая акции, также сконцентрировано в нескольких институтах — трех или четырех банках, шести страховых компаниях и нескольких инвестиционных корпорациях;

• режим свободной торговли, с которым упомянутые централизованные структуры, однако, сочетаются[130].

Согласно Линдбеку, государство всеобщего благосостояния формировалось в Швеции в конце 1960-х — 1970-х гг. и его краеугольным камнем было социальное страхование. Отметим его черты, характерные именно для шведской системы социального страхования:

большинство выплат являются универсальными в том смысле, что они охватывают все население, хотя многие права должны приобретаться путем предшествующего или текущего участия в труде (так называемая плата за труд);

обычно выплаты производятся не по единообразной ставке, а замещают некоторую часть дохода;

значение проверки нуждаемости преуменьшено.

Известно, что до недавнего времени уровень выплат был достаточно щедрым. Ставки замещения составляли по крайней мере 90% заработка (вплоть до "потолка") за исключением пенсионной системы, где они колебались в пределах 65%.

Другие типы трансфертов тоже были довольно щедрыми даже по международным стандартам — особенно различные формы пособий семьям. Например, годовая компенсация одному из родителей, который остается дома ухаживать за детьми; ассигнование на поддержку одиноких родителей. Однако наиболее характерной чертой шведского государства всеобщего благосостояния является, вероятно, то, что социальные услуги — такие, как уход за детьми или поддержка престарелых, — обеспечиваются в основном за счет государства (фактически муниципалитетами или региональными властями), а не за счет семей или частного сектора, как в большинстве развитых стран. Это различие проявляется в том, что финансируемое за счет налогов потребление "социальных" услуг, как оно обычно определяется, в начале 1990-х гг. составляло в Швеции около 20% ВНП по сравнению с 10% в среднем по Европейскому союзу.

Во многом благодаря щедрой политике в области благосостояния совокупные расходы государственного сектора колебались с конца 1970-х гг. в интервале 60-70% ВНП. Для европейских стран ОЭСР данный показатель (средний взвешенный) не превышал 45—50%. Из этих расходов на трансферты обычно приходилось 35-40 процентных пунктов и на государственное потребление — 27-30 процентных пунктов[131].