Реформы социальной политики в XX в.

301. Три принципа. Удовлетворительная программа социального обеспечения может быть разработана только на основе следующих принципов:

а) пособия на детей выплачиваются вплоть до достижения ими 15 лет, для учащихся — 16 лет;

б) услуги здравоохранения и реабилитации для профилактики или лечения болезней, восстановления работоспособности доступны всем членам общества;

в) сохранение рабочих мест, т.е. избежание массовой безработицы.

302. Три метода обеспечения. Программа социального обеспечения, приведенная ниже, опирается на эти принципы и сочетает в себе три метода: социальное страхование для основных нужд; государственная помощь в особых случаях; добровольное страхование в качестве добавки к базовому обеспечению[164].

Отчет мгновенно привлек внимание лейбористской партии, чьи лидеры присоединились к национальному правительству Черчилля в 1940 г. Значимость лейбористской программы благосостояния в определенной степени отражена в следующей цитате из работы Кеннета Моргана "Лейбористы у власти": "К моменту выборов в феврале 1950 г. сторонники лейбористского правительства видели его заслуги не в том, чего оно достигло в национализации или промышленных реформах, а в том, что оно создало государство благосостояния, в том числе и полную занятость"[165].

Политика полной занятости и создание государственной системы медицинского обслуживания также фигурировали в системе социального страхования, предусмотренной Бевериджем. Хотя он и рассматривал их не подробно — так как от него это и не требовалось — то, что он одобрял такие меры, усилило влиятельность прогрессивных деятелей, боровшихся за их принятие, и разработчиков, симпатизировавших таким идеям.

При этом проект Бевериджа далек от существующих социалистических моделей. Он был эгалитарным лишь в той мере, что и любой план, предполагающий введение государственного минимума и определенное перераспределение, необходимое для сокращения разницы между теми, чей доход максимален, и теми, чей доход минимален.

Это был проект государственного вмешательства, которое должно было не только гарантировать благосостояние пожилых, больных, безработных и др., но также должно было улучшить общее благосостояние Великобритании как капиталистического общества. Более того, в проекте подчеркивалось, что обязанности государства ограничены и необходимы добровольные действия.

Социальные реформы начались еще до окончания войны с принятия законов об образовании (1944) и о пособии на детей (1945). Но настоящий прогресс в области решения социальных проблем наступил после прихода к власти лейбористского правительства под руководством Клемента Эттли (заместителя Черчилля в военные годы). Было принято три важных закона, которые мы далее вкратце рассмотрим, а также ряд менее запоминающихся, но не менее значимых законов, связанных с жильем, заботой о детях и т.п.

Закон о государственной службе здравоохранения (1946) породил практически бесплатную государственную систему здравоохранения, финансируемую из общих налогов (с небольшим вкладом государственного страхования, подчеркивавшим связь с ранее существовавшей системой государственного медицинского страхования). На практике эта служба являлась объединением местных властей и системы благотворительных больниц, а также более развитой формой услуг врачебной практики, которые в ограниченной форме предоставлялись при старой системе государственного страхования. Целью государственной службы здравоохранения было предоставление доступного всем медицинского обслуживания. Этот закон не назывался среди мер социального обеспечения, которые рекомендовал Беверидж, но следует отметить, что Беверидж предполагал его принятие. Если бы он не предполагал этого, ему пришлось бы разработать систему социального страхования, которая покрывала бы расходы на лечение в целом, а не только возмещала убытки, понесенные в связи с болезнью.

Закон о государственном страховании (1946) непосредственно вытекал из основных рекомендаций Отчета Бевериджа 1942 г. Этот закон предусматривал универсальную систему государственного страхования, которая содержала бы пенсионеров, больных, безработных и людей, попавших в другие непредвиденные обстоятельства. Как и закон о государственной службе здравоохранения, этот закон в некоторой степени обобщал и систематизировал положения, согласно которым некоторые люди уже получали пособия в соответствии с законами, разработанными ранее.

Закон о государственной помощи (1948), который изначально официально завершал закон о бедных, дополнял государственное страхование государственной помощью, задуманной как подстраховка для тех, кого могла не учесть система пособий и кому могла потребоваться помощь, основанная на проверке нуждаемости. Эти законы не являлись единственными элементами послевоенного урегулирования даже в области благосостояния. Были приняты и другие законодательные меры, и вся структура благосостояния держалась на особой экономической политике. Лейбористская партия предпринимала попытку введения полной занятости в стране с целью обеспечения благосостояния. Великобритания не была оригинальной в выборе данного курса, который являлся существенной частью международного экономического и политического урегулирования послевоенного времени

Развитие социальной политики в 1950-е и начале 1960-х гг.

Десятилетия, последовавшие за Второй мировой войной и послевоенным урегулированием, часто описывают как период, когда серьезные проблемы того времени были разрешены и программы основных английских партий во многом совпадали, несмотря на то что партии между собой соперничали. Такое явление характеризуется термином "консенсус".

Исследователи социальной политики в Великобритании считают, что в данный период возник новый консенсус по поводу степени государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь, необходимости преобразования системы социального обеспечения и ряда связанных с этим вопросов.

М. Салливан следующим образом высказывается по поводу распространенного мнения о том, что хотя бы часть послевоенного периода можно характеризовать консенсусом по поводу роли государства: "Согласно традиционной точке зрения, во всяком случае по отношению к Великобритании, в течение почти тридцати лет после войны внутренняя политика лейбористской и консервативной партий была очень последовательной. Такая последовательность, как считается, отражала существование значительной степени согласия по поводу необходимости государственного вмешательства для обеспечения экономического роста, полной занятости и предоставления более или менее полной службы социального обеспечения"[167].

Возникновению этого консенсуса, согласно М. Салливану, способствовало то, что Батлер, канцлер казначейства администрации консерваторов 1951 г., подражал экономической политике и принципам своего предшественника, канцлера лейбористов Гэйтскелла[168]. Действительно, якобы согласованный подход, существующий в 1950-е гг., часто обозначают как "батскеллизм". Этот термин ввела газета "Экономист", смешав фамилии Батлер и Гэйтскелл. Консенсус якобы заключался в общем принятии капиталистического государства с существенным государственным сектором: смешаной экономики, где доминируют частные предприятия, но имеется большой государственный сектор в промышленности, включая угольную, сталелитейную и железнодорожную промышленность, а также сектор государственных услуг, включая службу социального обеспечения. Все это должно было управляться таким образом, чтобы обеспечить постоянно растущий уровень жизни и помочь избежать массовой безработицы, такой, какая была в 30-х гг. XX в.

Безусловно, все правительства 1950-х и 1960-х гг. оказались вынужденными функционировать в рамках структуры, которая была описана выше. Консерваторы денационализировали всего несколько отраслей промышленности, сделанными лейбористами государственными в 1940-х гг.; лейбористы не пытались далее национализировать промышленность. Система социального обеспечения, созданная лейбористами, была укреплена консерваторами.

Но несмотря на это партии активно спорили и конкурировали между собой. Каждая из них пыталась убедить электорат в том, что она могла бы управлять государством, в результате послевоенного урегулирования, лучше, чем соперники. Особенно ожесточенно спорили о жилищных вопросах. В 1950-х гг. консерваторы построили внушительное количество домов, и это было столь значительным достижением, что лейбористам сложно было бы его оспаривать, особенно в связи с тем, что все больше предполагаемых сторонников лейбористской партии приобретали жилье в этих домах. Но стремление консервативной партии перейти с государственного снабжения на частное привело к принятию одной из самых оспариваемых мер века, связанных с жильем: закона об аренде 1957 г. Консерваторы предприняли попытку возродить ослабленный частный сектор аренды, минимизируя контроль в этой сфере, что стало бедствием для многих арендаторов.

Что касается социального обеспечения, многие критики правительства были шокированы тем, что в 1950-е гг. около миллиона пенсионеров зависели от государственной помощи. Это было результатом проблем в отношениях между государственным страхованием и государственной помощью в послевоенной системе социального обеспечения. Хотя пособия государственного страхования предназначались для предотвращения бедности, после учета арендной платы и других затрат они часто не превышали того минимума, который гарантировала государственная помощь. Многие люди, получающие пенсии и другие пособия государственного страхования, но не имеющие других источников дохода, часто были вынуждены проходить проверку на нуждаемость в государственной помощи, чтобы получить все, что им причиталось. Но все же такое положение вещей во многом устраивало консерваторов, которые в основном не поддерживали всеобщности благосостояния — универсализма в социальной политике. Послевоенная схема ввела определенную систему проверок на нуждаемость, которую они считали приемлемой. Для них вопрос заключался не в том, "должны ли структуры социального обеспечения применять проверки на нуждаемость?", а в том, "почему социальное обеспечение должно предоставляться без проверки на нуждаемость?"[169]

Таким образом, социальная политика консерваторов проходила между двумя неприемлемыми (с их точки зрения) альтернативами: с одной стороны, возврат к чему-то что напоминал бы проверки семей на нуждаемость 1930-х гг., ас другой — безоговорочное согласие на предоставление всеобщей помощи.

Стюарт Миллер отмечает, что основной источник развития социальной политики в 1950-х гг. — это экономический рост. Даже если учитывать, что достижения Великобритании в этой области были весьма скромны. Вопросы перераспределения, обострившиеся к середине 1960-х гг., практически не возникали в тот период, когда все было "хорошо как никогда". И отсутствие высокого уровня безработицы на национальном (в отличие от регионального) уровне также способствовало тому, что было отложено рассмотрение некоторых вопросов и дилемм, с которыми со временем придется столкнуться. Когда в 1964 г. к власти пришли лейбористы, обещавшие достигнуть лучших результатов как в области экономики, так и в области благосостояния, переломный момент наступил

Развитие социальной политики в 1964-1970 гг.

Политические дилеммы лейбористского правительства состояли в приверженности меритократии[171] наряду с эгалитарностью, средствам поощрения наряду с перераспределением для поддержания как среднего, так и рабочего классов[172]. Эти дилеммы легко было бы разрешить в экономическом вакууме, но в период с 1964 по 1970 г. явно присутствовали проблемы "точной регулировки" кейнсианской экономики на фоне падения фунта стерлинга и дефицита платежного баланса. В ответ на эти проблемы правительство чувствовало себя обязанным несколько раз пересматривать свои стратегии экономического и социального планирования и преобразования. Премьер-министр Гарольд Вильсон и большинство его коллег в правительстве считали улучшение благосостояния результатом экономического роста, без которого такое улучшение было бы невозможным.

Однако неверно, основываясь на опыте правительства Вильсона, полагает С. Миллер, делать вывод о том, что именно экономический рост обусловливает успешность социальной политики. Позитивные аспекты экономической и социальной политики часто развиваются одновременно. Так, в 1960-е гг. были введены выходные пособия по сокращению штата и пособия по безработице, основанные на заработке, с целью стимулировать мобильность рабочей силы в соответствии с техническими и экономическими изменениями, а также с целью обеспечивать индивидуальное благосостояние.

Существует последовательность в попытке управлять экономикой, в значительных переменах в правительстве и администрации и в меритократикратичном (основанном на достижениях) подходе к образованию, придающая особенность политике правительства Вильсона, которую можно обозначить как менеджеризм. Большие надежды возлагались на новые структуры и методы и на изначально приемлемую всеми идею о том, что для разрешения проблем Великобритании требуется постидеологическая модернизация. В этот же период происходил стремительный рост количества и степени влияния групп, оказывающих давление на политику, а также формировался корпоратизм в их взаимозависимых отношениях с правительством. Такая форма политики, в особенности связь между правительством и профсоюзами, критиковалась в 1970-е гг., а в 1980-х гг. была чуть ли не уничтожена Маргарет Тэтчер и ее коллегами[173].

Одной из основных тем дебатов о социальной политике в 1960-е гг. был конфликт между универсалистами и селективистами. Сторонники лейбористов давили на правительство с тем, чтобы оно проповедовало универсализм, в то время как само правительство старалось оставить за собой право выбора и не предпринимало никаких шагов ни в том, ни в другом направлении. Хорошим примером является пособие многодетным семьям. Это пособие правительство повысило в 1967 и 1968 гг., но тем не менее уравновесило это повышение программой, согласно которой разница в сумме возвращалась за счет налогоплательщиков, имеющих детей, таким образом превращая универсалистскую, казалось бы, политику в селективистскую. Такой компромисс настолько разочаровал многих из тех, кто возлагал большие надежды на лейбористов, что заставил их обратиться к консерваторам.

Тем не менее, полагает С. Миллер, было бы ошибкой распустить администрацию Вильсона 1964-1970 гг., изначально бывшую правительством реформ. Она привела в порядок государственную помощь, превратив ее в дополнительную поддержку, систему, которая, даже учитывая все ее ограничения, позволяла обеспечивать доход большему количеству людей, чем обеспечивала государственная помощь. При этой администрации было построено большое количество домов как в частном, так и в государственном секторе. При ней произошла полная реформа среднего образования. Она модернизировала системы социального обеспечения при местных властях.