Реформы социальной политики в XX в.

Следует отметить, что рассматриваемый промежуток времени — это период адаптации к новому виду конкурентной международной экономики, а также к новому виду богатой, но далеко не идеальной, социальной жизни и социальных организаций. Скромный, но продолжающийся рост доходов и низкий уровень безработицы позволили применять согласованную политику и замаскировать всю серьезность экономического и политического упадка Великобритании. В 1970-е гг. все заблуждения британцев были развеяны. Был разработан, а главное осознан, ряд идеологических положений, ставших теоретической основой абсолютно иного стиля в политике[174].

Развитие социальной политики в 1970-х гг.

Важной чертой 1970-х гг. является феномен "разворота на 180 градусов". Как правительство консерваторов 1970-1974 гг., так и лейбористское правительство 1974-1979 гг., были изначально преданы определенным социальным программам, которые были выше вкратце описаны. Согласно С. Миллеру, консерваторы променяли свою программу по антиколлективизму на достаточно интервенционистскую форму социал-демократического центризма, а лейбористское правительство почувствовало себя обязанным принять экономичный подход, не сильно отличавшийся от подхода их преемников, правительства Тэтчер.

Многие исследователи, а также некоторые политические деятели, считают, что при существовании консенсуса в политике должно происходить улучшение благосостояния. М. Салливан прямо говорит о том, что консенсус является необходимым условием улучшения благосостояния, а Н. Джонсон отмечает, что то, что он называет "благополучное государство", является государством, в политике которого присутствует консенсус. Ярко выраженный политический консенсус 1950-х и 1960-х гг. задействовал не только лидеров политических партий, но и других политических деятелей. Одной из характерных черт 1970-х гг. является высокая степень конфликтности, например, между правительством и профсоюзными организациями. Во многом именно конфликты двух правительств 1970-х гг. с профсоюзами привели к тому, что эти правительства не были переизбраны[175].

Как уже отмечалось, политическое согласие и поддержка улучшения общественного благосостояния в Великобритании давались легче в периоды экономического роста. Хотя экономическое положение 1970-х гг. в целом было достаточно благоприятным, но именно в эти годы прекратился установившийся ежегодный рост, а также произошел острый кризис, вызванный событиями на Среднем Востоке и в развивающихся странах. Эти события привели к росту цен на товары, необходимые развитым странам, в особенности на нефть, и стали причиной нового сочетания стремительной инфляции и растущей безработицы. Поэтому не удивляет тот факт, что 1970-е гг. были периодом политических конфликтов, невиданных в послевоенное время, периодом, когда государство благосостояния подвергалось все новым нападкам. Это время, согласно Миллеру, можно рассматривать как период "кризиса государства всеобщего благосостояния", когда его будущее подвергалось сомнению, так как оно подвергалось критике как со стороны правых, так и левых. Фактически этот кризис продолжался и после 1970-х гг., даже до настоящего времени[176].

Левые сильно разочаровались в ряде установок и институтов, не приведших к искоренению бедности или к разрешению некоторых других проблем позднего индустриального общества, несмотря на десятилетия экономического роста. Правые же считали затраты на эти установки и положения непосильной ношей для экономики; и те, и другие, хотя и по-разному, выступали против бюрократического контроля, который службы социального обеспечения осуществляли над своими клиентами. Хотя некоторые из этих недовольств несколько раз уже проскальзывали со времен войны, в 1970-е гг. они перестали быть пустыми жалобами и превратились в часть конфликтных политических споров.

В этот период такая критика по отношению к государству всеобщего благосостояния опиралась на материальный контекст, особенно подходивший правым. Достаток привел к тому, что у людей появились более высокие ожидания по отношению к услугам, и эти ожидания зачастую не оправдывались системой социального обеспечения. Экономические достижения Великобритании были невысоки; инфляция одновременно с безработицей подрывали основы системы налогообложения, которая финансировала институты социального обеспечения, и в сочетании с эффектом стареющего населения повышали уровень нуждаемости в социальном обеспечении. А классовая структура усложнилась таким образом, что ослабила традиционную преданность рабочего класса государству всеобщего благосостояния[177].

Поэтому неудивителен тот факт, что в рамках политики 1970-х гг. был введен ряд пособий, получаемых после прохождения проверки на нуждаемость, таких, как дополнение к семейному доходу, которое должно было сглаживать недостатки системы и в то же время сохранять затраты низкими, или как государственный проект вычетов и скидок по аренде (предшественников жилищных пособий), разработанный с целью заменить менее выборочные меры — в данном случае, общие субсидии на муниципальное жилье. Вышеперечисленные меры были приняты консерваторами. Когда улучшались универсальные пособия, предпринимались действия по покрытию затрат на них. Хотя лейбористы расширили программу по выплате пенсий и создали пенсионный проект, основанный на доходе, часть этой программы была реформой взносов на социальное страхование, разработанной с целью получать больше доходов, чтобы оплатить эту программу. И хотя лейбористская партия также повысила пособия семьям, введя проект детских пособий, этот проект оплачивался с помощью дополнительных доходов, полученных от отмены льгот на налоги.

К принятию еще одной меры, как и в случае с пенсионной реформой, давно стремились. Это была реорганизация системы государственного здравоохранения в надежде сделать ее более эффективной. Такие законы принимались консерваторами, а их выполнение обеспечивала лейбористская партия. Новая структура государственного здравоохранения была одной из тех систем, которая не смогла долго продержаться. Дольше всего продержался закон о бездомных, принятый лейбористской партией в 1977 г., перекладывавший ответственность за бездомных на жилищные подразделения местных структур власти, но не способный обеспечить ресурсы, необходимые для улучшения жилищных проблем.

Победа идеологии

Идеология "новых правых", вышедшая на передний план в этот период, во многом основывалась на либерализме XIX в. и провозглашала экономическую свободу, которая рассматривалась как основа сокращения государственного аппарата до минимума, особенно его части, связанной с обеспечением благосостояния, являвшимся теперь основной статьей государственных расходов. Считалось, что государственные пособия подрывают рабочую мотивацию и гибкость рынка труда. Действительно, свободные рынки рассматривались как идеальное экономическое решение во всех возможных ситуациях, а государственное вмешательство (несмотря на добрые намерения) считалось вредным и разрушительным.

Некоторые из этих идей стали настолько распространенными и настолько неподходящими для новой обстановки, что когда в 1975 г. произошел финансовый кризис, правительству лейбористов пришлось принять монетарную политику сокращения государственных расходов, чтобы скомпенсировать долг, взятый у Международного валютного фонда с целью поддержать фунт. Считалось, что развитие государства всеобщего благосостояния невозможно без расширяющейся экономики.

Консервативная партия, находившаяся у власти в 1970-1974 гг. под управлением Эдварда Хита, отвернулась от своего побежденного лидера и в 1975 г. избрала вместо него Маргарет Тэтчер.

Впервые в Великобритании женщина стала партийным лидером. Хотя она и являлась членом кабинета министров Хита, ей удалось от него отдалиться, во всяком случае, со временем. Основываясь на фактах, можно предположить, что и консерваторы в 1975 г., и избиратели в 1979 г., когда Тэтчер взяла верх над лейбористами и была избрана премьер-министром, хотели найти замену людям, которые, как казалось, не смогли выполнять лидерские функции. Многих удивило стремление Тэтчер следовать идеологическим представлениям новых правых.

Лейбористская партия под управлением Вильсона, а затем Кал-лахана пыталась действовать согласно стандартной послевоенной стратегии, т.е. одновременно поддерживать экономический рост и развивать государство всеобщего благосостояния, но ей не удалось это сделать. Более того, ее отношения с профсоюзными организациями, финансировавшими эту партию, сильно испортились, когда начал расти уровень безработицы. Потерпев поражение в 1979 г., лейбористы стали придерживаться левой идеологии, которая напрямую противоречила политике консерваторов. В отношениях двух основных партий консенсус стал делом прошлого.

Тэтчеризм и господство консерватизма

В период после 1979 г. государство всеобщего благосостояния подверглось враждебному управлению; государство всеобщего благосостояния пережило этот период, но по его окончании сильно изменилось.

В 1979—1997 гг. правительство Великобритании состояло из членов партии, которую вдохновляли идеи и идеалы новых правых — экономический либерализм, сочетающийся с тенденцией к социальному консерватизму, что было реакцией на прогрессивизм предыдущего поколения. Правительство Тэтчер заявляло, что "общественно-государственные расходы являются основной причиной экономических трудностей Великобритании". Изначальное стремление к снижению абсолютной суммы общественно-государственных расходов превратилось в стремление уменьшить их долю в ВВП. Хотя правительству не удалось это сделать в той мере, в которой им хотелось бы, оно, безусловно, изменило схему постоянного роста таких расходов, которая была характерна для большей части послевоенного периода как при правительстве консерваторов, так и при правительстве лейбористов.

Такая политика проявлялась во введении и развитии методов финансового менеджмента, разработанных с целью регулировать рост и переносить ответственность на тех, кто предоставлял общественные услуги — именно их правительства Тэтчер и Мейджера считали инициаторами развития государства всеобщего благосостояния. Финансовое планирование, недопущение инфляции, насколько это возможно, в сочетании с ограниченными бюджетами, контролем над затратами местных властей и финансовым менеджментом гарантировали невозможность принятия решений по предоставлению услуг, не учитывая необходимые на это расходы на каждой стадии. В области здравоохранения и в области образования эти меры привели к замедлению роста затрат. В области предоставления жилья — к беспрецедентному сокращению строительства, ремонта и субсидирования.

Что касается социального обеспечения, то по отношению к нему такие методы были неприменимы. В принципе, считается невозможным составлять бюджет для службы, которая предоставляет денежные пособия людям, имеющим право их требовать; этим людям нельзя отказать, мотивируя это тем, что деньги в текущем году уже закончились. Считается, что бюджет социального обеспечения основан на спросе. Если требуется экономить деньги, то необходимо снижать суммы выплат. Правительство сначала изменило принципы, согласно которым пенсии и другие пособия повышались из года в год (размер пособий стал зависеть от роста цен, а не заработной платы), а затем установило более жесткие условия для получения пособий по безработице и изменило схему расчета причитающейся пенсии. И действительно, правительству удалось достичь невозможного, изменив систему предоставления особых выплат лицам, нуждающимся в социальной помощи, путем создания небольшой организации с ограниченным бюджетом — Социального фонда.

Экономический либерализм и социальный консерватизм политики правительства Тэтчер ярко проявляются в законе о пособиях на детей. Затраты на пособия пытались снизить, обращаясь к родителям, не проживающим со своими детьми (в основном к отцам) за взносами на пособия для родителей-одиночек. Закон должен был применяться не только в тех случаях, когда один из родителей не проживал с ребенком, но по мере выполнения закона семьи с получателями пособия были быстро распределены по приоритетам и, в конце концов, другие случаи были почти полностью исключены.

Стоит отметить, что забота о семье еще с XIX в. фигурировала в социальной политике, хотя акцент ставился на разные аспекты этой проблемы. В период правления Джона Мэйджера (после Тэтчер) семейная политика проводилась под лозунгом "Возвращение к основам", а доклад 1998 г. министра внутренних дел от лейбористов Джека Стро "Поддержка семьям" показывает, что правительство до сих пор озабочено этой проблемой.

Ближе к концу периода правления Тэтчер была предпринята попытка полностью изменить схему, по которой принимались решения о затратах местных властей. Был разработан подушный налог, он должен был способствовать тому, чтобы индивидуальные налогоплательщики не стали голосовать за партии, которые увеличили бы затраты. Такой налог оказался не только очень непопулярным, но и за короткое время его существования не помог правительству добиться своей цели: избиратели винили правительство за его введение так же, как и местный муниципалитет. Более того, его признанная неадекватность в качестве способа привлечения средств привела к тому, что пришлось централизованно предоставлять местным властям больше средств, чем когда-либо — для того чтобы справиться с этим, пришлось повысить налог на добавленную стоимость на 2,5%. И наконец, введение этого налога явилось окончательной причиной прекращения правления Тэтчер.

Правительство Мэйджера отменило подушный налог, и это отражает тот факт, что оно осознало существование определенных границ, в рамках которых можно применять подобную стратегию социальной политики. Но к концу периода правления консервативной партии в 1997 г. существующее государство всеобщего благосостояния было радикально изменено введением рыночных механизмов в его управление.

Что касается государственной службы здравоохранения, то она была разбита на несколько частей и был введен "внешний рынок", т.е. некоторые подразделения этой службы имели ограниченный бюджет и оплачивали пациентам медицинское обслуживание в других ее частях, конкурировавших между собой. В сфере образования многие школы и почти все колледжи перешли из управления местных властей, и им также пришлось конкурировать между собой. Во всех сферах государственных услуг старались сделать так, чтобы услуги, насколько это возможно, предоставлялись частными предпринимателями, с которыми подписывался контракт, а не государственными служащими.

Но все же степень государственного финансирования обеспечения всеобщего благосостояния уменьшилась незначительно, и государство всеобщего благосостояния Великобритании в конце 1990-х гг., согласно С. Миллеру, чем-то напоминало те страны Европы, которые всегда действовали на контрактных основаниях "смешаной экономики" и вкладывали в сферу благосостояния больше средств, чем Великобритания