Механизмы реабилитации проблемных территорий

Практика регионального развития показывает, что, наряду с централизованным финансированием, для повышения инвестиционно-производственного потенциала в регионах используются антикризисные экономические механизмы с учетом специфики отдельных территорий, проводится региональная дифференциация налоговой, кредитной и амортизационной политики.

Регионы стремятся создать у себя благоприятный инвестиционный климат, т.е.:

      Стабильную нормативно-законодательную базу;

      Дифференцированную налогово-кредитную политику, в том числе льготное налогообложение;

      Высокий уровень квалификации и образования местного населения;

      Развитую инфраструктуру (транспорт, энергетика, связь, информатика);

      Использование государственных гарантий и залогов;

      Политическую стабильность.

Особое внимание в региональном антикризисном управлении уделяется преодолению криминализации хозяйственных связей и межэтнической напряженности.

Постепенно  всю большую часть инвестиций в регионах начинают составлять собственные средства негосударственных предприятий и организаций, направляемые преимущественно на реконструкцию производства и жилищное строительство. Одним из видов заемных средств для покрытия бюджетного дефицита являются облигации региональных займов или другие ценные бумаги, выпускаемые региональными финансовыми органами. Однако целевое антикризисное назначение данного инструмента привлечения инвестиций неочевидно, так как региональные ценные бумаги используются главным образом в регулировании взаимоотношений между администрацией территорий и убыточными предприятиями. Инвестиционная привлекательность региона тесно связана с подготовкой и участием региональной бизнес-элиты в инвестиционных конкурсах, выставках, ярмарках, смотрах, симпозиумах, в том числе международного уровня.

Важнейшими направлениями реализации антикризисных социальных мероприятий в депрессивных регионах являются следующие:

1.      Обоснование и установление новых социальных стандартов:

      Расчет прожиточного минимума с учетом реальной структуры расходов населения региона на питание, услуги и платежи;

      Обоснование соотношения между минимальной заработной платой и прожиточным минимумом в регионе, установление предельно допустимой величины разрыва между ними;

      Пересмотр районных коэффициентом к заработной плате с учетом реальной стоимости жизни в регионе (стоимости «потребительской корзины»)

2.      Регулирование дифференциации доходов населения:

      Пересмотр действующей системы льгот, предоставляемых категориям граждан с целью перераспределения дотаций в пользу малоимущих слоев населения;

      Создание региональных внебюджетных фондов для улучшения и стабилизации пенсионного обеспечения;

      Регулирование тарифов на услуги с учетом уровня реальных доходов населения;

      Корректировка размеров и сроков предоставления пособий по безработице для стимулирования безработных граждан к активному поиску работы, обучению новым профессиям, пользующимся спросом на региональном рынке труда;

3.      Регулирование трудовых отношений:

      Разработка концепции рациональной занятости трудоспособного населения региона в условиях структурной перестройки экономики

      Создание новых рабочих мест через стимулирование развития малого бизнеса, сферы услуг и т.п.;

      Поддержка материально-технической базы регионального центра занятости;

      Создание условий для активной деятельности частных кадровых агентств.

4.      Разработка современных форм социального партнерства, объединяющих усилия государства, предпринимателей и наемных работников.[9]

Таким образом, многие проблемы преодоления депрессии могут и должны решаться на уровне регионов и предприятий путем диверсификации, конверсии, модернизации производства, улучшения  регионального инвестиционного климата, стимулирования развития малого бизнеса, продвижения региональной продукции и реализации антикризисных мероприятий передовых предпринимателей отраслевых ассоциаций, общественных организаций, активной части населения.

Глава 2.  Общие и индивидуальные механизмы реабилитации проблемных территорий.

Классификация видов помощи проблемным территориям касались многие исследователи. Так, С.А. Булдагаева, анализируя способы поддержки депрессивных регионов, разделила их на федеральную помощь, «участие территории в федеральной поддержке» и международную помощь. При этом явный упор в классификации сделан именно на федеральную помощь, а действиям территории отводится вспомогательный характер.

В свою очередь, федеральная помощь была подразделена  на финансовую, экономическую и внешнеэкономическую.

Под внешнеэкономической помощью понимались «разрешения, запреты, лицензии, сертификаты». Международная помощь подразделялась ею на техническую и инвестиционную. Среди видов экономической помощи фигурировали «госзакупки, приватизация предприятий, размещение госпредприятий». В части финансовой помощи автор выделяла государственные субсидии, «регионально ориентированные государственные инвестиции, налоговую политику, льготные займы».

              Этот и иной способы классификации, разумеется, можно подвергать критическому анализу, указывать на из недостаточную полноту, либо, наоборот, излишнюю избыточность. Но в любом случае несомненно, что государство, как главный регулятор финансово-кредитных отношений, бюджетной и налоговой систем может и должно использовать эти системы при развитии проблемных территорий.

              Как показывают многочисленные исследования, реабилитация проблемных территорий может и должна состоять из двух больших групп методов: общих (универсальных), применимых практически во всех случаях, и индивидуальных (выборочных, частных), использование которых носит выраженный эксклюзивный характер. В свою очередь, методы эти можно подразделить в зависимости от уровня их использования на федеральные, региональные и местные (локальные)

Так, федеральная поддержка депрессивным  и отсталым регионам может включать в себя следующие виды помощи:

      Финансовая – это государственные субсидии местным органам власти ( как правило, целевые, с жестким контролем федеральных ведомств), регионально ориентированные инвестиции в производственную, социальную и экономическую инфраструктуру, субсидии и кредиты частным компаниям для стимулирования деловой активности в промышленных районах, стимулирующая налоговая политика.

      Экономическая – размещение в депрессивных и отсталых районах новых государственных предприятий, государственные заказы на продукцию и услуги частных фирм, товарный и валютный «демпинг», реализация локальных программ.

      Внеэкономическая – принудительные правительственные контракты на различные виды поставок в проблемные регионы, законодательное регулирование и специальные правовые нормы в области амортизации, землепользования, охраны окружающей среды, нормирование и рациональное потребление отдельных видов ресурсов.[27]

Механизмы реабилитации могут быть основаны как на применении только властных механизмов, так и на использовании возможностей партнерских отношений власти – бизнеса – общества.

              Из всего инструментария более подробно остановимся на механизмах бюджетно-налогового выравнивания и программно-целевой реабилитации. Хотя эти механизмы на практике в значительной мере взаимосвязаны и взаимообусловлены, рассмотрим каждый из них отдельно.

              2.1 Механизмы бюджетно-налогового выравнивания проблемных территорий

Закономерным следствием российских территориальных диспропорций является значительное различие не только отдельных территорий, но и целых регионов, в пополнении соответствующих бюджетов за счет средств, собранных на их территории. Авторы специального труда, посвященного проблемам «бюджетного федерализма» констатировали в 2001 году: «различия между российскими регионами в уровне отдельных налоговых доходов огромны. Основная причина этого объективна – огромные диспропорции между территориями в уровне экономического развития. Это обстоятельство прежде всего, свидетельствует о насущной необходимости оказания из федерального бюджета финансовой помощи региональным бюджетам. Причем, учитывая большую инерционность региональных пропорций в состоянии экономики, эта необходимости в среднесрочной перспективе вряд ли исчезнет» [13]

Практически все авторы отмечают, что решение проблемы совершен­ствования межбюджетных отношений должно быть комплексным и одной, пусть и весьма эффективной, реализации принципа бюджетной автономии здесь явно недостаточно. Необходимы дополнительные стимулирующие воздействия при распределении налоговых полномочий в сочетании с су­щественной корректировкой трансфертной политики в направлении ис­пользования части ресурсов на реализацию приоритетных проектов раз­вития экономики субъектов Федерации.

«В этой связи, — пишут А. Марголин и 3. Хутыз, — возможно включе­ние в состав фондов поддержки регионов специального Фонда субсидий на региональное развитие. Его отличительной чертой могло бы стать долевое финансирование из федерального и региональных бюджетов с использова­нием на осуществление приоритетных инвестиционных проектов социаль­ного, экологического и инфраструктурного назначения в регионах».[20]

Есть и иные предложения для усиления эффективности распределе­ния и использования бюджетных средств. Так, бывший заместитель руко­водителя президентской администрации, впоследствии полпред Прези­дента России в Южном федеральном округе Д. Козак предложил предос­тавлять благополучным регионам некие преференции, в то же время «в сверхдефицитных» регионах (с объемом дотаций более 80 %) — вводить «кризисное управление сроком на один год».[12]

Как показывают проведенные исследования,  распределение бюджетных доходов и рас­ходов между существующими уровнями, бюджетные трансферты были и будут одними из наиболее распространенных методов смягчения регио­нальных дифференциаций. Данные положения законодательно закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Анализ многочисленных источников показывает, что нередко весь ком­плекс проблем экономического развития регионов сводят к межбюджетным отношениям. В то же время зачастую те же авторы констатируют, что меж­бюджетные отношения несовершенны, концентрация доходов на федераль­ном уровне не сбалансирована с перераспределением обязательств вниз, на уровень регионов и муниципалитетов. В результате регионы во многом ста­ли пассивными заложниками проводимой федеральным центром политики реформирования экономики и ускорения экономического роста.

Суть межбюджетных отношений, как правило, сводится к перерас­пределению средств бюджетов более высокого уровня (федерального, ре­гионального) бюджетам территорий, испытывающим (по различным при­чинам) недостаток собственных финансовых средств.

Данный метод является основным. Именно на его основе образован общефедеральный фонд выравнивания развития регионов, официально в Бюджетном кодексе (ст. 131) называемый Федеральным фондом финансо­вой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР).

В течение 1994-2004 гг. Министерство финансов России с участием других правительственных учреждений и научных организаций проводи­ло неоднократные и существенные видоизменения способов межрегио­нального распределения средств федерального бюджета, выделенных для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Постепенно подобная методика становилась все боле слож­ной, многофакторной. Вместе с тем по мере ее усложнения зачастую ис­кусственно нивелировались первопричины асимметрий.

В результате вместо лечения причин проблемности регионов мы име­ем дело с «симптоматическим лечением». Это подчас не только объектив­но усугубляет ситуацию в проблемных территориях, но и порождает в них иждивенческие настроения.

Так, Н. Г. Иванова, рассматривая региональный аспект бюджетной политики в современной России, пишет о том, что рост и усложнение форм финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации свидетельствует о ее отрицательном воздействии на самостоятельность регионов, дестимулирует развитие собственной доходной базы, сужает возможности региональных органов власти при проведении самостоя­тельной бюджетной политики. При этом сама финансовая помощь огра­ничена, она не может в полной мере решить задачу выравнивания, не го­воря уже об обеспечении развития.[15]

В то же время отток значительных финансовых средств на цели меж­региональных трансфертов сокращает финансирование других не менее значимых направлений финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Дня выработки эффективных рекомендаций по направлениям расходов федерального бюджета в целях межрегионального выравнивания целесообразно уделять гораздо большее внимание диагностике системы формирования финансовых ресурсов региональной политики в России.

С учетом сказанного можно сделать вывод о том, что общие подходы к формированию финансовых ресурсов региональной политики для совре­менной России должны удовлетворять следующим основным требованиям.

В первую очередь, содержать предложения, основанные на реали­стичной оценке экономических отношений, состояния федерального, ре­гиональных и местных бюджетов, политической ситуации в стране, имеющихся форм и способов взаимодействия федеральных, региональных и местных элит.

Далее, такого рода финансовые схемы и механизмы региональной по­литики должны удовлетворять не только требованиям абстрактной эффек­тивности, но и принципам «территориальной справедливости». Бюджет­ные средства следовало бы в максимальной степени сконцентрировать на наиболее важных направлениях региональной политики.

При этом подобные решения должны приниматься таким образом, что­бы не допустить дальнейшего увеличения резких пространственных разли­чий в уровнях развития и уровнях жизни населения различных регионов. Последнее предполагает, в частности, обеспечение гражданам страны неза­висимо от места их проживания минимальных социальных стандартов.