Механизмы реабилитации проблемных территорий

При финансировании региональной политики за счет федеральных источников, в том числе с целью преодоления депрессивности или отста­лости конкретных территорий, необходимо руководствоваться соблюдени­ем принципа сохранения общегосударственных интересов. Более того, в этом случае можно смело декларировать примат федеральных интересов над региональными, местными. В частности, федеральная поддержка про­блемных (особенно кризисных) территорий в безусловном порядке долж­на обеспечивать сохранение единства страны и целостности ее экономи­ческого пространства. Но и при выделении финансовых средств за счет региональных и местных источников общегосударственные принципы и интересы также должны соблюдаться.

Однако здесь, как нам кажется, речи об абсолютном примате общефе­деральных интересов уже быть не может. Основание такого рода подхода заключается в федеративном характере нашего государства.

Говоря о федеральной поддержке проблемных территорий, следует постоянно анализировать вопрос о том, в какой мере данная поддержка способствует созданию условий для устойчивого развития соответствую­щих регионов на основе их собственных возможностей. По нашему мне­нию, очевидно, что вся совокупность регионов-реципиентов может быть подразделена в этом отношении на те, которые в перспективе имеют воз­можность для относительно самостоятельного развития в обозримом бу­дущем, и те, которые таковой практически не имеют не только в средне­срочной, но и в весьма долгосрочной перспективе.

Рассматривая вопросы бюджетно-налоговой поддержки с целью реаби­литации проблемных территорий, нельзя согласиться с теми, кто не видит особых различий между двумя формами межбюджетных отношений — че­рез нормативы отчислений от регулирующих налогов и прямые перечисле­ния из федерального бюджета в бюджеты регионов, в том числе в форме трансфертов из ФФПР.

Вместе с тем поступления средств от регулирующих налогов в бюд­жеты субъектов Федерации зависят не только от размеров нормативов от­числений в эти бюджеты. Большое значение имеет сам налоговый потен­циал региона, а также эффективность сбора налогов на соответствующей территории.

Для повышения заинтересованности территорий (регионов и местных органов власти) в сборе налогов и расширении налоговой базы особое значение приобретает сокращения встречных финансовых потоков. Оно же позволяет минимизировать возможные злоупотребления и непредви­денные потери, ошибки и просчеты в ходе перераспределения средств по многоступенчатым схемам.

В России, как показывает анализ, до настоящего времени сохраняется такое положение дел, когда основным механизмом регулирования взаимо­отношений Федерации, субъектов и муниципальных образований является выделение средств из «вышестоящего» бюджета в виде возмездной или безвозмездной «финансовой помощи» бюджетам «нижестоящим».

Основная часть финансовой помощи от Центра к регионам поступает в последние годы через ФФПР, Фонд компенсации, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд рефор­мирования региональных финансов. Причем основной объем этой центра­лизованной помощи регионам предоставляется через ФФПР (около 2/3), официальной целью которого считается выравнивание доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, правительством страны разработана и во многом реали­зована Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. (одобрена в августе 2001 г.). В результате проведенных мероприятий уро­вень «подушевой бюджетной обеспеченности» в субъектах Федерации (путем предоставления федеральных трансфертов — дотаций из ФФПР) к 2004 г. составлял приблизительно 0,8-0,95 от среднего по стране уровня до начала процедуры выравнивания, при этом бюджетная обеспеченность в регионах-донорах оставалась выше средней.

Бюджетная политика в отношении регионов складывается из двух не­равных частей:

•   регулирования текущих расходов (система межбюджетных трансфер­тов, включающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченно­сти из ФФПР, субвенции и субсидии из ряда других фондов) и

•   финансирования развития отдельных территорий (федеральные целе­вые программы социально-экономического развития регионов), т. е. средств Фонда регионального развития (ФРР).

Последний занимал в 2004 г. лишь 0,9 % в расходах федерального бюджета, или около 8,3 % от общего объема финансовой помощи феде­рального бюджета бюджетам других уровней. Таким образом, как показы­вает анализ данных Министерства финансов Российской Федерации, объ­ем так называемой текущей поддержки территорий оказался в названном выше году в 9 раз больше объема их инвестиционной поддержки.

Данный факт, по нашему мнению, красноречиво свидетельствует о том, что до настоящего времени механизм бюджетно-налоговой поддерж­ки территорий со стороны федерального центра настроен однобоко и не способствует глубокому воздействию на процессы собственно региональ­ного развития.

До сих пор мы концентрировали внимание в этом подразделе глав­ным образом на механизмах бюджетно-налогового выравнивания между регионами через федеральный бюджет. В то же время, как помнит чита­тель, высокие территориальные диспропорции и связанные с ними соци­ально-экономические проблемы не менее, а порой гораздо более обостре­ны на локальном уровне, внутри субъектов Федерации.

Пытаясь установить более гибкие регуляторы в решении данных проблем, федеральный законодатель предусмотрел в ст. 136 Бюджетного кодекса России (статья вступила в силу с 01.01.06 г.) возможность уста­навливать дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов региональными законами. При этом ст. 137 Кодекса преду­сматривает создание Регионального фонда финансовой поддержки посе­лений, а ст. 138 — Регионального фонда финансовой поддержки муни­ципальных районов (городских округов). Обе указанных статьи также вступили в силу с 1 января 2006 г.

Кроме того, согласно ст. 139 Бюджетного кодекса страны, с 1 января 2006 г. в целях предоставления местным бюджетам субсидий для доле­вого финансирования инвестиционных программ могут образовываться фонды муниципального развития субъектов Федерации. А ст. 140 Кодек­са, вступившая в силу в тот же срок, говорит о формировании регио­нального фонда компенсации субъектов Федерации для финансового обеспечения местными властями территорий отдельных государствен­ных полномочий.

2.2. Механизмы программно-целевой реабилитации проблемных территорий

Если исходить из принципа системности, учитывать высокую степень неоднородности регионов и составляющих их территорий, а также огранниченность ресурсов в каждый данный момент времени, то становится очевидной необходимость программного подхода к реабилитации про­блемных территорий. Причем такого рода программный подход не исклю­чает реализации доктрины, основанной на «регионах-локомотивах» и «поляризованном развитии».

Более того, программно-целевой подход логически вытекает из самой концепции поляризованного развития при том условии, что оно должно быть в конечном счете направлено на сбалансированное разви­тие всего общества (государства) в целом, а не лишь отдельных его частей.

Кстати говоря, теория поляризованного развития имеет не только сто­ронников. Можно сказать, что главная идея этой теории выражена в тезисе о том, что рост не происходит везде и сразу, он возникает в точках или полюсах роста, с неодинаковой интенсивностью распространяется по раз­личным каналам, вызывая разнообразные конечные результаты.

Однако, как показала практика, эффективность данного  подхода оказалась не слиш­ком высокой. Во-первых, для создания и стимулирования полюса роста необходимы очень большие первоначальные государственные инвести­ции. Во-вторых, как показывает опыт зарубежных стран, создание «по­люса роста» в виде технополиса или другой организационной структу­ры еще не означает обязательного экономического подъема в регионе. В-третьих, реальный рост региона в большой степени определяется спецификой его внутренней индустриальной среды, состоянием произ­водственного потенциала и структурой составляющих его отраслей. Кроме того, концепция поляризованного развития предполагает приме­нение в области инноваций стратегии «ожидания», которая, прежде всего, апеллирует к кооперации с государством и предполагает отсев продуктов с высокой степенью риска.[18]

Кроме того, реабилитация проблемных территорий не обязательно может быть направлена на механическое выравнивание. Асимметрии не всегда и не везде следует стремиться сводить к нулю (практически это невозможно). Тем важнее становится программный подход.

Этот подход может и должен предполагать обоснованное сочетание во времени и пространстве разнообразных и взаимосвязанных мер, спо­собствующих в конечном счете смягчению, либо в перспективе снятию проблемных ситуаций, возникших на соответствующих территориях.

Уже имеющийся инструментарий позволяет создавать и эффективно использовать механизмы такого рода программ (подпрограмм) реабилита­ции проблемных территорий.

Об объективной необходимости программного управления специалисты говорят давно. Обычно его необходимость обуславливается следующим:

•   экономический и правовой статус программ должен обеспечивать их безусловный приоритет в использовании ресурсов и производствен­ных мощностей;

•   решение проблем требует целенаправленных сопряженных усилий разных субъектов хозяйствования с разными формами собственности и организационной деятельности;

•   сроки реализации программы и ее отдельных объектов носят долго­временный характер.[24]

В основу разработки региональных программ предлагается положить следующие принципы:

•   Прогноз экономической активности частного сектора; оценка на этой основе ожидаемых доходов от налоговой базы.

•   Определение (по остаточному принципу) комплекса задач региональ­ных и местных органов.

•   Разработка соответствующей системы мероприятий (собственно про­граммы).

•   Оценка эффективности программы (приращения суммарной стоимо­сти общественных и частных активов на данной территории, вызван­ной ее реализацией).

•              Определение источников финансирования, организация их привлечения.[22]

Здесь следует упомянуть еще об одном важнейшем критерии, ока­завшемся в центре научной общественности всего мира на исходе XX в. — о критерии (принципах) устойчивого, стабильного развития. О. С. Пчелинцев, сопоставляя подходы, связанные с региональным вы­равниванием и развитием на основе полюсов роста, даже заметил, что при переходе от нынешней политики сглаживания межрайонных раз­личий бюджетных расходов к политике обустройства территории и развития инфраструктуры «речь идет, по существу, о практической реализации устойчивого развития. Сейчас эта концепция рассматрива­ется чаще всего через призму экологии. Другие аспекты устойчивого развития остаются в тени»   [22]

Выступая на Госсовете, посвященном вопросам стратегии социаль­но-экономического развития регионов (21.07.06 г.) президент страны В. В. Путин выразился следующим образом: «Полагаю, что критериями состоятельности региональных программ должны быть, прежде всего, рост объемов производства и доходов консолидированных бюджетов регионов, а также эффективное использование имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов. Надо постоянно ориентироваться на увеличение инвестиций. И, конечно, на уровень экономической, пред­принимательской свободы в регионах».

Эксклюзивный характер подобных мер не исключает их крупно-масштабности. Так, проведение реформы местного самоуправления (с 01.01.06 г.), связанной с формированием муниципальных образований двух уровней, оставило вопрос о существенном видоизменении админи­стративно-территориального деления внутри регионов от Калининград­ской области до Дальнего Востока.

В идеале такая «перенарезка» территорий муниципальных образова­ний должна была способствовать выравниванию их ресурсных потенциа­лов, социально-экономических условий, налоговой базы. То есть давала бы возможность снижения существовавших ранее диспропорций, связан­ных с предшествующей административно-территориальной сеткой.

К сожалению, идеалы в период крупномасштабных реформ далеко не всегда достижимы. И некоторые из причин такого рода ситуаций — отсут­ствие индивидуального подхода, схематичность и формализм, неоправ­данные спешка и кампанейщина, нехватка квалифицированных кадров, дефицит времени и финансовых ресурсов.

Практически одновременно с новой реформой местного самоуправ­ления в стране началось (правда, более постепенно) укрупнение субъектов Федерации. О необходимости такой меры многие (хотя далеко не все) экс­перты и политики говорили достаточно давно (по меньшей мере с середи­ны 1990-х гг.). Более того, некоторые известные ученые и государственные Деятели настаивали не просто па крупномасштабном характере подобных изменений, но и на их всеобщем характере.

Наиболее радикальные подходы предполагали одновременно умень­шить число субъектов Федерации с 89, существовавших до 2006 г., до 15-17.

Л. А. Иванченко, например, предложил выделить 25 ныне сущест­вующих субъектов, которые, по его мнению, могут быть задействованы в объединительных процессах (Камчатская обл., Корякский АО, Магадан­ская обл., Чукотский АО, Хабаровский край, Еврейская автономная обл., Читинская обл., Агинский Бурятский АО, Иркутская обл., Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Эвенкийский АО, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, Тюменская обл., Пермская обл., Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская республика, Республика Алтай, Республика Хакасия, Курганская обл., Костромская обл., Псковская обл.[16]

Нетрудно заметить, что объединительный процесс 2003-2006 гг. ка­сается на практике так называемых «сложно со ставных» («матрешечных») регионов. Фактически он восстанавливает статус-кво, существо­вавшее еще в период СССР, когда объединяемые регионы составляли единое целое и в правовом, и в социальном, и в финансово-экономиче­ском смысле.

Не углубляясь в дискуссию по данному конкретному поводу, согла­симся, что механическое применение такого особого инструмента, как изменение статуса территории, ее административных границ, требует как серьезнейших, всесторонних обоснований, так и строго индивидуального подхода.