Механизмы реабилитации проблемных территорий

Между тем в стране существуют и иные точки зрения. Их суть — провести полномасштабную перекройку административного устройства страны единовременно и в относительно сжатые сроки. Например, М. 3. Юрьев предложил в результате коренной реформы территориального устройства оставить в России лишь 12 субъектов Федерации. [28]

При ином подходе (одновременном, параллельном и крупномасштаб­ном объединении регионов) издержки реформирования было бы гораздо труднее устранять, да и сам процесс вполне мог бы выйти из-под контро­ля, приведя не только к экономическим, социальным, но и к острым поли­тическим проблемам. Также следует иметь в виду, что при административно-территориаль­ных преобразованиях в условиях директивной плановой экономики и эко­номики рыночной действую совершенно разные условия, разные силы и стимулы, разные мотивы и обстоятельства. Кроме того, если не злоупот­реблять административным ресурсом и соблюдать конституционное тре­бование единства экономического пространства, то само по себе отнесе­ние той или иной территории под соответствующую региональную юрис­дикцию не обеспечивает фундаментальных изменений.

Согласно разработкам Ф. Перроу, «экономическое пространство пра­вомерно определять как силовое поле, напряженность которого неравно­мерна. В направлении к полюсам действуют определенные центростреми­тельные силы; существуют и силы центробежные. Эти полюсы как бы группируют нововведения, однако вокруг определенной лидирующей от­расли, и в результате образуются территориальные концентрации. По­следние характеризуются, в частности, тем, что четко прослеживается связь между производимым совокупным доходом и инвестициями, эконо­мическим и социальным уровнем развития и т. п.» [22] То есть, если и идти на объединение в условиях рыночной экономики, то объединяться регио­ны должны вокруг полюсов развития.

Теория «поляризованного развития», опоры на «регионы-локомоти­вы» нашла мощную поддержку среди губернаторов, представляющих наиболее высокоразвитые субъекты Федерации. «Я убежден, — говорил накануне «объединительного» референдума в регионе губернатор Красно­ярского края А. Г. Хлопонин, — что наступило время, когда акценты в региональной государственной политике должны быть смещены в сторону опорных регионов. В стране необходимо создать условия, при которых регионы выполнят функцию локомотивов для отстающих территорий».[21]

Свое мнение по данному вопросу высказал и глава Российского госу­дарства. В Послании Президента России Федеральному собранию 25 апреля 2005 г. В. В. Путин обратил внимание на то, что «субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффек­тивной социально-экономической политики. В конечном счете — ради рос­та благосостояния людей». [6]

Помимо укрупнения регионов среди мер организационно-админи­стративного характера, связанных с изменениями административно-территориального устройства, как в зарубежных, так и в отечественных исследованиях называется децентрализация «столичных функций» и (или) перенос всего центра управления регионом.

Кстати, в новейшей истории РФ уже был перенос столицы Ингушетии из Назрани в Магас, как раз связанный с созданием нового субъекта РФ.

С этими же мерами в определенной степени связана практика созда­ния дополнительных объектов регионального управления — разнообраз­ных административных (управленческих) округов и вспомогательных центров внутрирегионального развития.

В пространственном развитии любого региона важное место имеет расположение его административного центра. Это положение играет осо­бую роль в условиях нерыночного регулирования, сохранения высоких административных барьеров развития бизнеса. Не случайно в СССР прак­тически все административные центры территорий, начиная от «главного города страны» — Москвы — и заканчивая райцентрами, автоматически превращались не только в центры политического, административного управления, но и во все иные возможные центры (экономические, соци­альные, культурные).

В условиях Российской империи губернские города старались разме­щать в относительно небольших городах, не имеющих крупных промыш­ленных предприятий. Подобные принципы, например, широко использу­ются в современных США.

Зарубежный и отечественный опыт говорит о необходимости и воз­можности объединять внутри крупных регионов отдельные территории (включающие два и более муниципальных образования) в особые округа. По существу они являются частью исполнительной власти регионального уровня. Формы управления такими округами могут быть различны. В це­лом их задача состоит в реализации общей региональной политики в при­вязке к конкретной территории, координации деятельности различных объектов управления на данной территории и осуществлении ее развития на основе программно-целевого подхода.

Создание округов не означает автоматического и неизбежного объе­динения муниципальных образований типа район, но не исключает сти­мулирования подобных центростремительных тенденций на ряде терри­торий (там, где для этого есть объективные и субъективные предпосылки).

Административные округа имеет смысл создавать на программно-целевой основе. То есть для решения конкретных проблем, имеющих суще­ственное значение для данной территории. Иными словами, если есть про­блема, решение которой требует координации усилий на основе программы, общей для группы соседних муниципальных образовали. При этом реше­ние проблемы иным путем может быть гораздо менее эффективным.

С общероссийской точки зрения в качестве эксклюзивных мер ве­дения региональной политики вообще и реабилитации проблемных территорий в частности можно рассматривать региональные и местные нормативные акты. Принятые в пределах полномочий соответствующих представительных (законодательных) и исполнительных органов вла­сти, они позволяют при правильном подходе обеспечить точный и пол­ный учет местных особенностей при принятии большого числа норма­тивных актов.

Ключевую роль среди них призваны сыграть конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, и уставы иных ее субъектов.

Эти документы призваны определить основы управления конкретным регионом. На наш взгляд, во всех крупных регионах (по крайней мере, а возможно, и во всех регионах) могут и должны быть приняты законы о региональной политике на данной территории, определены ее ведущие принципы и приоритеты, указаны основные механизмы реализации, про­писаны институциональные основы такой политики применительно к

конкретным территориям.

В случае формирования управленческих (административных) округов этот процесс, по нашему мнению, также должен быть закреплен регио­нальными законами. В случае необходимости на региональном уровне можно было бы разработать и принять специальный нормативный акт о поддержке развития депрессивных и отсталых территорий, в котором бы­ли бы увязаны механизмы такого рода поддержки на уровнях органов го­сударственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправ­ления (с учетом их компетенции).

На наш взгляд, возможно развитие практики договорных отношений между региональной, федеральной и местной властью по поводу реабили­тации конкретных проблемных территорий.

Среди эксклюзивных механизмов полнее можно рассматривать инди­видуальные инвестиционные программы, разрабатываемые по каждой

конкретной территории.

«Анализ инвестиционного законодательства депрессивных регионов Южного федерального округа свидетельствует о том, — пишут А. Марго­лин и 3. Хутыз, — что большинство предусмотренных ими инвестицион­ных механизмов практически полностью заимствовано из инвестиционно­го законодательства регионов, имеющих минимальный законодательный риск. Именно поэтому рассматриваемые законодательные акты в своей значительной части неработоспособны из-за недостаточного ресурсного обеспечения и отсутствия должного внимания к формированию институ­циональных и инфраструктурных предпосылок оживления инвестицион­ной активности». [19]

Обращает также на себя внимание и стандартный набор механизмов государственной поддержки инвестиционной деятельности, «кочующих» из одного регионального закона в другой. В их числе субсидирование про­центных ставок по инвестиционным кредитам, предоставление льгот по налогам, зачисляемым в региональные бюджеты, смешанное государствен­но-коммерческое финансирование приоритетных инвестиционных проек­тов, предоставление гарантий частным инвесторам и некоторые другие.

Практика показывает, что существенная часть проблем межбюджет­ных отношений возникает в ходе распределения инвестиционных средств федерального бюджета. В особенности это относится к федеральной ад­ресной инвестиционной программе (ФАИП) и фонду регионального раз­вития (ФРР). Причем, как свидетельствует реальный опыт использования ФАИП и ФРР, применение средств этих фондов практически не ведет к уменьшению региональных асимметрий, а в ряде случаев даже усугубляет прежние диспропорции.

Схожие проблемы проявляются в отношениях между субъектами Фе­дерации и входящими в их состав муниципальными образованиями.

Проблемы статуса программ социально-экономического развития ре­гионов, порядка их разработки, принятия и реализации долгое время на­ходятся в сфере внимания российский ученых.

Есть в отношении этого рода проблем и определенная нормативная ба­за. Так, в Конституции России как о федеральном полномочии говорится об «установлении основ федеральной политики и федеральных 1грограммах в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации» (ст. 71, п. «е»), а также о «федеральных фондах регионального развития» (п. «з»). Основной закон страны отдельно не выделяет таких целей, как реабилита­ция проблемных территорий, снижение территориальных диспропорций либо стимулирование «регионов-локомотивов». Эти задачи могут и должны решаться в рамках внутренней политики страны, определяемой, согласно ст. 80 п. 3 Конституции России, Президентом Российской Федерации в со­ответствии как с самой Конституцией, так и с федеральными законами.

В то же самое время появление подобных законов тормозится со сто­роны представителей российской исполнительной власти под предлогом «необоснованного вторжения» законодательной власти в компетенцию власти исполнительной. Именно в результате подобного подхода в Госу­дарственной думе с 2001 г. не удается принять целый ряд законов, непо­средственно связанных с применением программного подхода для целей региональной политики. Речь, прежде всего, идет о принятых во втором чтении законопроектах «Об основах государственного регулирования ре­гионального развития в Российской Федерации», «Об основах федераль­ной поддержки депрессивных территорий» и законопроекта о федераль­ных целевых программах регионального развития. [21]

Следует признать, что программно-целевой метод как средство реа­билитации проблемных территорий был в нашей стране существенным образом дискредитирован практикой применения того, что официально именовалось программами социально-экономического развития соответ­ствующих территорий. Разработку этих программ трудно во многих слу­чаях определять как научно-обоснованную реализации наблюдалось хроническое недофинансирование, что ставило под сомнение почти все принятые в стране программы этого рода.

Важно не просто обезличенное выделение финансовых ресурсов в проблемные регионы, но их использование для решения четко определен­ных проблем, поддержки региональных точек роста.

Говоря о программном подходе в преодолении территориальных дис­пропорций и реабилитации проблемных территорий, имеет смысл внима­тельно проанализировать вопросы, связанные с ФЦП «Сокращение разли­чий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федера­ции (2002-2010 годы и до 2015 года)». В основе этой программы лежал тезис о необходимости равного доступа на всей территории Российской Федерации к государственным социальным гарантиям, закрепленным в Конституции страны. Но указанная ФЦП предполагала преимущественно пассивное использование федеральной финансовой помощи, и не рас­сматривала, по существу, возможности наращивания налогового потен­циала проблемных регионов.

Этой и подобной ей программами могла бы быть предусмотрена реа­лизация мер, стимулирующих широкое применение совместного финан­сирования (из средств бюджетов разного уровня, внебюджетных фондов, предприятий, финансово-кредитных учреждений, населения) проектов развития соответствующих субъектов Федерации.

Только в канун XXI в. на федеральном уровне стало преобладать мне­ние о порочности выборочного предоставления льгот и преференций от­дельным территориям вне единой общефедеральной политики.

Формально подобное требование вытекало из Указа Президента Рос­сийской Федерации «Об Основных положениях региональной политики в

Российской Федерации». [8]

В этом документе (который, кстати сказать, оставался действующим и основополагающим нормативным актом на момент написания этой моно­графии) предлагалось органам государственной власти всех уровней ис­пользовать Основные положения региональной политики в Российской Федерации при решении задач социально-экономического развития ре­гионов Российской Федерации, а также развития федерализма и местного самоуправления. В названном Указе перечислялись и важнейшие положе­ния региональной политики. В том числе:

•   закрепление возможно большего числа полномочий из сфер совмест­ного ведения за субъектами Российской Федерации;

•   учет специфики каждого из субъектов Российской Федерации при реализации принципа равноправия всех субъектов Российской Феде­рации Феде­рации между собой и в отношениях с федеральными органами госу­дарственной власти, а также соблюдение прав и интересов субъектов Российской Федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов федерального уровня;

•   обеспечение экономических, социальных и правовых основ федера­лизма в Российской Федерации;