Налоговое администрирование и пути его совершенствования

Основным документом, определяющим порядок осуществления процедуры  отбора налогоплательщиков для проведения контрольных проверок, является Инструктивное  письмо Министерства финансов  ФРГ  от 08.03.81 "О рационализации отбора налогоплательщиков для проведения контрольных проверок".

При проведение проверок преследуются следующие цели:  обеспечение  необходимого охвата предприятий контрольными проверками;  профилактика налоговых  нарушений внезапностью и непредвиденностью  контрольных проверок; оценка общего состояния налоговой дисциплины на контролируемой налоговым органом  территории за счет репрезентативного  отбора всех категорий налогоплательщиков для проверок.

Необходимо отметить, что  эффективному налоговому контролю способствует развитая банковская система, высокий  уровень компьютеризации налоговой  службы, наличие соответствующей  статистической и аналитической  базы. Все это дает возможность  контролировать соответствие доходов  и расходов граждан, которые играют основную роль в бюджетных поступлениях Германии.

В отношениях между налогоплательщиками, налоговыми органами и налоговыми консультантами особое место занимает информационное взаимодействие между налоговым  органом и лицами, оказывающими услуги по налоговому консультированию. Отношения  между финансово-налоговыми органами и налоговыми консультантами в Германии регулируются  Законом «О налоговом  консультировании».

В основном цели и задачи налогового консультирования в Германии заключаются в том, что налоговые  консультанты предлагают своим клиентам (налогоплательщикам) на договорной основе услуги, которые способствуют лучшему  и качественному выполнению ими  своих налоговых обязанностей. В  этой системе существуют определенные преимущества и для налоговых  органов. Опыт показывает, что качественное налоговое консультирование влияет на повышение эффективности деятельности в налоговых органах.

Налоговых консультантов  в Германии принято считать неотрывной составной частью системы правосудия в области налогового права. Они  обязаны на основе отведенных им полномочий, придерживаясь общепризнанных норм профессиональной этики представлять, защищать и оспаривать законные интересы и права своих клиентов перед  налоговыми органами и правосудием. Значительное место здесь занимает досудебная процедура рассмотрения налоговых споров.

Эффективность деятельности налоговых органов в мировой  финансовой науке принято оценивать  по показателю «расходы» (на сбор налогов) – «результат» (сумма собранных  налогов). Этот показатель может рассчитываться для общей суммы сборов всех налогов, для суммы налогов, собираемых на различных уровнях государственной  власти (федерации, региона, города, и  т.д.), и для отдельных видов  налогов. Соответственно, меняются и  абсолютные размеры показателей, определяющих эффективность работы налоговых  органов, и методологические походы к их планированию и мониторингу.

В развитых демократических  государствах, наряду с уже вышерассмотренными показателями, все шире входит в  практику применение отдельного –  показателя «затрат налогоплательщика» (на исполнение всех его обязанностей, связанных с уплатой налогов) к сумме уплаченных им налогов  или комплексного показателя - «общая сумма расходов государства и  налогоплательщиков» - «общая сумма  собранных налогов».

Все эти показатели позволяют  ответить на основной вопрос налоговой  политики – насколько выгодно  и правомерно применение в той  или иной стране тех или иных видов  налогов и режимов налогообложения, и при этом с разных точек зрения: для государства и его органов, для налогоплательщиков, для тех  и других, вместе взятых.

В практике развитых стран  мира расчету и контролю этих показателей  уделяется особое внимание, они часто  включаются в доклады о представлении  и об исполнении государственных  бюджетов, эти показатели широко освещаются в печати и обсуждаются на заседаниях профессиональных организаций (ассоциаций) налоговых органов. В Российской Федерации эти показатели пока используются в основном в исследовательских  работах, мониторингу их на уровне официальных  государственных органов пока уделяется явно недостаточное внимание.¹⁷

5. Критерии  эффективности налогового администрирования  и пути его совершенствования

В современных условиях важнейшей  задачей налоговых органов является обеспечение уровня доходов, предусмотренных  законом о федеральном бюджете  и законами субъектов Федерации  о консолидированном бюджете. Насколько эффективно выполняется эта задача, во многом зависит от профессионализма и компетентности их сотрудников.

Как известно, долгое время  работа налоговых органов оценивалась  по показателю выполнения и перевыполнения плана по сбору налогов. На первый взгляд, трудно себе представить более удобный индикатор. Однако не все были согласны с подобной оценкой, и прежде всего налогоплательщики. По их мнению, принятая система побуждала сотрудников налоговых органов акцентировать усилия на достижение количественных показателей по итогам налоговых проверок в ущерб качеству.

Впервые о необходимости  разработать новые критерии оценки эффективности работы сотрудников налоговых органов, «имея в виду не исполнение планов по сбору налогов, а качество исполнения ими обязанностей по контролю за соблюдением законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов», заявил В. Путин в Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году».

И сегодня такая методика, разработанная Минфином России совместно с ФНС России, действует. Она предусматривает использование единого механизма оценки результатов эффективности деятельности территориальных органов ФНС России, их структурных подразделений, эффективности работы федеральных гражданских служащих налоговых органов и качества исполнения ими должностных обязанностей. Результаты оценки эффективности деятельности налоговых органов и их сотрудников служат также основой для материального стимулирования.

Согласно методике оценка эффективности деятельности, например, инспекций производится по восьми критериям (показателям), каждый из которых имеет вес в  зависимости от вклада в общий результат, деятельности управления (Приложение 2).¹⁸

Предпочтение отдается показателю собираемости налогов и сборов (доля этого критерия оценивается в 18 % от общего показателя). На втором месте — соотношение сумм исковых требований, рассмотренных судами в пользу налоговых органов, с общей суммой по судебным спорам с налогоплательщиками, и доля решений налоговых органов, признанных судами недействительными (их веса одинаковы —16 %). Далее следуют соотношение числа жалоб, рассмотренных в досудебном порядке, с общим числом судебных исков налогоплательщиков (15%), а также показатель снижения задолженности налогоплательщиков (12%). Учитывается и количество налогоплательщиков, имеющих доступ через Интернет или по каналам связи к информации о состоянии расчетов с бюджетом (11%).  Наименее значимыми с точки зрения материального стимулирования налоговиков признаются такие показатели, как увеличение доли налогоплательщиков, удовлетворительно оценивающих качество работы налоговых органов (6%), и количество граждан и юридических лиц, получающих информацию из реестра юридических лиц и реестра индивидуальных предпринимателей с использованием Интернет - технологий (6%).

По мнению Минфина России, введение этих новых критериев оценки позволило повысить собираемость налогов примерно на 0,1% в год (к 2010 году данный показатель возрос до 99,8%); увеличить  долю требований, выигранных налоговыми органами, в общей сумме требований по судебным спорам с налогоплательщиками с 50 % (по данным на 1 июля 2006 г.) до 50,4% к 2010 году; а также увеличить долю налогоплательщиков, имеющих доступ к информации о состоянии расчетов с бюджетом, с 5 % в 2007 году до 50% в 2010-м.

Методика ориентирована  не только на выполнение плана по сбору  налогов, но и на проверку соблюдения законодательства.                                                                             

В критериях оценки есть такой показатель, как доля налогоплательщиков, удовлетворенных работой инспекции. Таким образом на государственном уровне признается важность построения нормальных рабочих взаимоотношений между инспектором и бухгалтером. Участие бухгалтерского сообщества в оценке налоговых инспекций добавит объективности результатам рейтинга, позволит выявить слабые места и проблемы в каждой конкретной налоговой инспекции. А значит, их можно будет решать.

В то же время методика, как  и любая комплексная система  показателей результативности, не лишена недостатков. Она ориентирована на выявление конечного результата, который выражается в общем социально-экономическом эффекте, в связи с чем трудно определить конечный вклад отдельно взятого сотрудника в достижение этого результата.

К сожалению, в данной методике есть критерии, которые не могут  в полном объеме зависеть от сотрудников налогового органа: при расчете таких показателей, как количество налогоплательщиков, получающих информацию из реестров через Интернет и представляющих отчетность по каналам связи, необходимо учитывать возможности самих налогоплательщиков.

Другая проблема подобных методик - выбор оптимального количества критериев оценки. Перегруженность  показателями усложняет процесс  оценки и увеличивает издержки на мониторинг. Если же показателей недостаточно, может проявиться «результат искажающего поведения», когда все внимание оцениваемых переносится на те виды деятельности, которые в конечном итоге будут измерены показателями, а об остальных должностных обязанностях они «забывают».¹⁹

Современная система налогового администрирования  переживает сейчас в России период своего становления. В этом процессе приходится преодолевать значительные трудности и их, в целом, можно  разбить на три группы.

Первую группу составляют трудности  в налаживании налогового администрирования, непосредственно связанные с  пробелами и недоработками в  общих принципах налогового права. К ним, в частности,  относятся  определения понятий «дохода», «недвижимого имущества», «прибыли», «предприятий», «предпринимателя», «постоянного делового учреждения» и других; неудачная  или недостаточная проработка таких  фундаментальных категорий (отношений) современной системы налогообложения, как «приоритет  сущности перед  формой», «уклонение от налогов», применение трансфертных цен взаимозависимыми предприятиями, «домохозяйство» (как  объект налогообложения), легальные  «налоговые укрытия», и т.д.

Ко второй группе относятся трудности, вытекающие из недостатков в формулировках  и режимах налоговых законов, регулирующих применение  конкретных налогов. Среди них следует выделить особенно законы (главы НК РФ), регулирующие налоги на доходы и имущество физических лиц и НДС.

В третью группу входят трудности, связанные  с конкретными недостатками в  работе налоговых органов: в управлении и организационной структуре  налоговых органов, в отношениях между вышестоящими и нижестоящими налоговыми органами, в отношениях налоговых органов с органами власти соответствующих административно-территориальных образований, в организации использования информационных возможностей других органов государственной власти и информации, находящейся в распоряжении «третьих лиц, а также в практическом применении некоторых действующих режимов, правил и норм, формально закрепленных налоговым законодательством, но используемых  либо с отклонениями либо с недостаточной эффективностью. К последним относятся, например, применение налогового законодательства в отношении иностранных лиц (прежде всего, из так называемого «ближнего зарубежья»), филиалов и иногородних подразделений российских компаний и предприятий, особо крупных собственников, получающих свои основные доходы не в форме заработной платы или официально выплачиваемых дивидендов на акции, и предприятий малого бизнеса.

Успешное осуществление общенациональной программы совершенствования налогового процесса в такой стране, как Россия, потребует колоссальных усилий и, само собой разумеется, предполагает осуществление тщательной предварительной подготовки и планирования действий. Как представляется такая программа должна охватывать практически все аспекты налогового администрирования - т.е. совершенствование организационной структуры налоговых органов, использование новых технологий налоговой работы, новые подходы к оказанию услуг и предоставлению консультаций налогоплательщикам, информационно-технологическое обеспечение, повышение квалификации кадров, разработка более профессиональных стандартов деятельности сотрудников налоговых органов, укрепление материально-технической базы).

В этих целях в целом уже подготовлена и реализуется специальная целевая  программа развития налоговых органов, в рамках которой   предполагается выполнение и завершение следующих  мероприятий: упрощение процедур заполнения и подачи деклараций и других документов в налоговые органы; переход на систему "самоначисления" и бесконтактный  способ подачи налоговых деклараций; перевод основной работы по обработка  налоговой отчетности граждан и  предприятий в специализированные Центры обработки данных (ЦОГС); развитие системы досудебного разбирательства  налоговых споров с целью сокращения числа обращений налогоплательщиков в судебные инстанции; внедрение  в практику работы налоговых органов  прогрессивных форм и методов  информационно-разъяснительной работы с налогоплательщиками; и т.д. субъектов РФ и органов местного самоуправления, привлекаемых на договорной возмездной основе. В работе с налогоплательщиками ставится задача внедрения новых технологий информационной работы – переход на принцип “одного окна”, развитие бесконтактных форм взаимодействия, распределение работы в налоговых инспекциях по операционному принципу, и т.д. Администрирование крупнейших налогоплательщиков осуществляется на федеральном уровне – специализированными межрегиональными налоговыми инспекциями.

Особой проблемой в деятельности налоговых органов пока остается  слабое научное и методическое обеспечение  проведения комплексного анализа деятельности налогоплательщиков, недостаточность (а в отдельных случаях и  отсутствие) научно обоснованных методик  определения фактической налогооблагаемой базы по косвенным данным, получаемым из различных источников. Для решения  этой проблемы планируется осуществить  целый ряд мероприятий связанных  с проведением научно-исследовательских  работ  по развитию  законодательства о налогах и сборах,  совершенствованию администрирования и оценки деятельности налоговых органов в части анализа финансово-хозяйственного состояния налогоплательщиков, пресечения путей сокрытия доходов, занижения налогооблагаемой базы, «теневого» оборота товаров (работ, услуг) и денежных средств.