Правовые аспекты налогового администрирования

налогоплательщики получили существенную экономию по сравнению  с плательщиками, своевременно исполнявшими свои налоговые обязательства.

 Еще одним заслуживающим упоминания макроэкономическим фактором были резкий скачок инфляции в результате либерализации цен и сохранение высокого уровня инфляции в дальнейшем. Стремление государства снизить негативное влияние инфляции на налоговые поступления в некоторых странах с переходной экономикой предопределило крайне жесткие правила исчисления и высокий размер пени, который зачастую превышал уровень инфляции.

Многие особенности развития систем налогового администрирования  в постсоциалистических странах  можно объяснить политическими  факторами. Так, широта налоговых полномочий региональных властей в России в  первые годы переходного периода  была обусловлена децентралистскими  тенденциями и стремлением федерального правительства заручиться поддержкой субъектов Федерации в его  противостоянии с прокоммунистическим  парламентом. В то же время проблем, связанных с наличием внутренних зон пониженного налогообложения, не избежали и некоторые унитарные постсоветские республики: здесь нарушение принципа равномерности налоговой нагрузки для нал огоплательщиков различных регионов могло обусловливаться привилегиями, предоставляемыми центральной властью своим фаворитам из территориальной (региональной) элиты.

В развитии системы налогового администрирования в постсоветской  России можно выделить два основных этапа:

-Первый, этап формирования системы налогового администрирования – продолжался с 1991 по 1999 г. В этот период действовали два базовых закона в этой области: Закон «О государственной налоговой службе РСФСР» и Закон «Об основах налоговой системы»10. Первый из указанных законов определял структуру налоговых органов, их права и обязанности. Второй давал определения основных понятий налогового законодательства (в частности, понятия налога, налогоплательщика), содержал перечни федеральных, региональных и местных налогов, устанавливал основные права и обязанности налогоплательщиков.

Вместе с тем характерной  особенностью первого этапа развития системы налогового администрирования являлась относительно низкая регулирующая роль законов по сравнению с подзаконными актами (Указами Президента, инструкциями налоговых органов и пр.). Это объяснялось как недостаточным уровнем детальности соответствующих законов, большинство норм которых не было рассчитано на прямое применение, так и политическими факторами. Так, в результате политического кризиса октября 1993 г. Указы Президента на некоторое время практически подменили собой законы, регулируя вопросы, традиционно относящиеся к исключительной компетенции законодательной власти. Особое место среди источников налогового права на первом этапе формирования налоговой системы занимали решения Конституционного Суда, в которых были сформулированы некоторые базовые для налогового законодательства понятия и принципы.

-Второй, этап развития системы налогового администрирования начался со вступлением в силу первой части Налогового кодекса 1 января 1999 г. Ее принятие ознаменовало первый этап масштабной налоговой реформы в России.

В отличие от ранее действовавшего законодательства первая часть Налогового кодекса прямо регулирует практически все значимые аспекты налогового администрирования, в том числе: виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации, основания возникновения (изменения, прекращения), порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, принципы установления, введения в действие и прекращения действия налогов и сборов; организационно-правовые основы деятельности налоговых органов; права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах; формы и методы налогового контроля; ответственность за совершение налоговых правонарушений; порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц.

Со вступлением в 1999 г. в действие части 1 Налогового кодекса

и в дальнейшем с введением  в действие глав части 2 Налогового ко- декса система налогов и  сборов была существенно оптимизирована. В частности, количество налогов было сокращено почти в 4 раза, а ставки основных из них понижены. Если на первом этапе развития налоговой системы существовало 53 вида налогов и сборов, то на протяжении второго этапа ее развития их количество налогов постоянно уменьшалось. В настоящее время вопросы, связанные с организацией системы налогов и сборов, регулируются главой 2 Налогового кодекса. Перечень федеральных, региональных и местных налогов установлен в ст. 13–15 НК РФ. И если в первоначальной редакции данных статей было установлено 28 видов налогов и сборов (из них 16 федеральных, 7 региональных и 5 местных налогов и сборов), то после 2004 г. перечень сократился до 14 видов налогов и сборов (из них 9 федеральных, 3 региональных и 2 местных налога). Особого внимания заслуживает связь налоговой реформы с реформированием системы межбюджетных отношений.

На первом этапе развития налоговой системы распределение доходов между бюджетами различных уровней было непрозрачно, какие-либо общие, единообразные принципы разграничения доходных источников не применялись. Это было обусловлено как общей нестабильностью доходной базы государства вследствие высокой инфляции, дефицитности бюджетов, так и низким уровнем развития бюджетного федерализма. В совокупности эти причины привели к тому, что:

• приносящие наибольший объем  доходных поступлений налоги были отнесены к категории федеральных, тогда как региональные и местные налоги покрывали менее 15% расходных обязательств региональных и местных бюджетов.

Следует отметить, что эта проблема так и не была решена. В процессе реформы межбюджетных отношений, проведенной в 2003–2005 гг., объем расходных обязательств региональных и местных бюджетов существенно вырос, тогда как доходность региональных и местных налогов не только не увеличивалась, но, напротив, сокращалась. К примеру, в 2000-х годах был отменен налог с продаж; налог на игорный бизнес также утратил свое значение в связи с введенными территориальными ограничениями на размещение игорных заведений.

Результатом этого стало  дальнейшее сокращение доли доходов  от региональных и местных налогов  в бюджете субъектов РФ и муниципальных  образований. По нашим оценкам, на 2008 г. они покрывают не более 9% расходных обязательств регионального и местного уровней;

• соответственно налоговые  доходы регионов и местного самоуправления складывались преимущественно из отчислений от налогов, отнесенных к категории федеральных;

• отчисления от федеральных  налогов перераспределялись поновому практически каждый год, что существенно  ограничивало возможности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по среднесрочному бюджетному планированию.

Кроме того, распределение  налоговых доходов между федеральным  и региональным бюджетами не было единым для разных регионов, поскольку  с рядом субъектов РФ Правительством РФ были заключены специальные соглашения, позволяющие им распоряжаться большей по сравнению с другими регионами частью доходных поступлений от региональных и федеральных налогов. Так, подобные соглашения заключались с Республиками Татарстан, Башкортостан и Якутия. Заключение подобных соглашений подрывало конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами, размывало единство налоговой системы и усиливало асимметричность в федеративных отношениях.

 В начале 2000-х годов указанные проблемы межбюджетных отношений были по большей части решены. По итогам инвентаризации и перераспределения расходных обязательств между разными уровнями государственной власти и местного самоуправления было проведено перераспределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, процентное распределение доходов от федеральных налогов было закреплено законодательно, а полномочия регионов и муниципальных образований по введению в действие региональных (местных) налогов были четко определены в Налоговом кодексе РФ.

В значительной степени решению  проблем распределения налоговых  доходов способствовало принятие Постановления  Правительства РФ «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» от 15 августа 2001 г. № 584.

Данной Программой планировалось  к 2005 г.:

1) расширить налоговые  полномочия органов власти субъектов  и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) законодательно закрепить  основные доходные источники  (собственные налоги, отчисления  от налоговых поступлений) за  региональными и местными бюджетами  на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

3) сократить масштабы  расщепления налоговых поступлений  между уровнями бюджетной системы,  предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от практики  централизации поступлений по  региональным и местным налогам  в вышестоящие бюджеты;

5) обеспечить уплату налогов,  поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «офшорные» зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

Из перечисленных задач  на практике были решены вторая, четвертая  и пятая. В частности, в 2004 г. Федеральным  законом «О вне сении изменений  в Бюджетный кодекс Российской Федерации  в части регулирования межбюджетных отношений»13 последний был дополнен ст. 50, 56, 61, 61.1, 61.2, закрепившими разграничение  налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. К числу нерешенных можно отнести задачу расширения налоговых полномочий региональных и местных властей, которые даже сократились по сравнению с 90-ми годами за счет исключения права предоставления льгот по федеральным налогам. Не удалось существенно повысить и долю поступлений от региональных и местных налогов в общем объеме налоговых доходов региональных и местных бюджетов. Как указывалось выше, она не только не повысилась, но напротив, существенно сократилась. Последние заметные изменения в системе налогового администрирования связаны с принятием Федерального закона «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ.

Поправки затронули почти  все статьи части 1 Налогового кодекса РФ и носили как технический, так и содержательный характер. Текущее состояние законодательства о налоговом администрировании будет подробно рассмотрено в дальнейших разделах данной работы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Формы и методы налогового администрирования

Для проведения эффективной  финансовой политики государству необходимо иметь систему налогового администрирования, механизм которого надежно обеспечивал бы налоговые поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды.

Налоговое администрирование, как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений, включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России. При этом формы и методы взаимодействия вышеуказанных органов регулируются рядом межведомственных нормативных актов.

Налоговые органы осуществляют свою деятельность в соответствии с возложенными на них задачами и функциями. В соответствии с возложенными задачами, Управление ФНС России по региону это также субъект налогового администрирования и орган управления процессом сбора налогов и налогового контроля. В положении об управлении постоянно подчеркивается, что оно организует, координирует и контролирует выполнение нижестоящими налоговыми органами процедур, связанных со сбором платежей в бюджет.

Необходимо отметить, что  при создании налоговой системы региональные органы ФНС России (тогда Государственной налоговой службы Российской Федерации) назывались Государственными налоговыми инспекциями по региону. Соответственно, наряду с управленческими функциями, они выполняли и функции контроля за уплатой налогов предприятиями, организациями и гражданами. Впоследствии произошло разделение управленческих и контрольных функций, причем контрольные функции были переданы районным и межрайонным налоговым инспекциям.

Рассматривая налоговое  администрирование как систему  управления государством налоговыми отношениями, далее определим и рассмотрим совокупность методов и форм, посредством которых государство осуществляет это управление.

2. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

2.1 Проблемы налогового администрирования

Российская Федерация  как демократическое федеративное правовое и социальное государство, действуя в интересах всего общества в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека, осуществляет социальную, экономическую, правоохранительную и  другие функции, которые обеспечиваются взимаемыми налогами. За счет налогов  в развитых странах финансируется  до 90 % расходов государственного бюджета. В Российской Федерации за счет налогов  формируется около 70% федерального бюджета. Вместе с тем, по данным налоговых органов, лишь 17-18% всех экономических субъектов, функционирующих в России, полностью и в срок рассчитываются по своим налоговым обязательствам, 50% - производят платежи время от времени, а 33% - вообще не платят налоги. От налогов, по оценке специалистов, ежегодно уводится от 75 до 120 млр. долларов. Учитывая, что в результате налоговой реформы количество налогов сократилось почти втрое, а расходы государства с каждым годом увеличиваются - цена недоплаты каждого налога становится для бюджета обременительной. Приведенные данные свидетельствуют о несовершенстве и юридической модели налоговой системы, и организационно-правового механизма налогового контроля. Это актуализирует проблему и порождает необходимость ее научного осмысления.